从新制度经济学角度看安康市农村居民进城

　　为了认真贯彻省委、省政府做出推进有条件的农村居民进城落户这一重大战略决策，安康市构建了以市委、市政府两个《意见》为主体、16个部门配套优惠政策为辅助的农村居民进城落户政策体系，在系统、完备、精细等方面走在了全省前列。但在实际操作中发现了一些亟待突破的制度难题，这些问题在全省地市间具有共性，需要引起关注。
　　新制度经济学发源于西方，近年来，被广泛应用于我国制度变迁改革时期的研究，取得了很多瞩目成果。推进农村居民进城是一项系统工程，涉及到城乡制度大转换，为新制度经济学提供了难得的实证研究机会；新制度经济学一些理论引入，有利于克服认知局限，增强政策演化趋势的预判能力，更好地服务于农村居民进城工作实践。
　　一、几个有助于完善农村居民进城制度的理论概念
　　在当前农村居民进城的理论研究中，谈意义和对策的文章多，不乏真知灼见，但对农村居民进城制度的内涵和构成少有涉及，有“是什么”认识不到位，就仓促地回答“怎么办”的研究倾向。新制度经济学家格鲁奇认为“各种类型的制度都具有规则性、系统性、规律性的共同点”，违背了制度设计的规律性与违背自然界的规律性一样会受到惩罚。推进农村居民进城需要从对策研究上升到基础研究，着重理清这类制度作为“公共品”的基本约束条件，防止因制度设计脱离实际、实施成本过高，而导致 “美好蓝图”变成低效制度。
　　（一）制度变迁及著名模型
　　在新制度经济学理论中，制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓的“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程，推进农村居民进城政策体系是对原有城乡二元分治制度逐步替代过程，无疑是一种制度变迁，有必要对制度变迁的两个著名模型进行比较研究。
　　一是强制性制度变迁模型。指以政府为主体的强制性推行的一种新制度安排，通常以最快的速度和最短的时间推进制度变迁，是国家以强制力为制度变迁的刚性保障。例如，国家对安康市等南水北调中线水源涵养区提高环保门槛而引起一些工业企业关停并转的政策属于此模型。
　　二是诱致性制度变迁模型。指一群（个）人在响应制度不均衡引致的获利机会所进行的自发性变迁，主要是依据一致性同意原则和经济原则。安康市推进农村居民进城政策体系是催化农村居民把发展目标锁定在城镇而形成的一系列制度变迁与制度创新的总和，在制度设计中坚持“农民自愿”原则，采取增加相关政策“含金量”的方式提供制度安排。其“两主、16辅”的政策体系，涵盖了户籍、就业、土地退出、专项资金筹集、项目扶持、统规建房、住房保障、子女教育、医疗卫生、民政救助、计划生育以及工商、税收、金融等优惠政策，并尽可能做了指标量化。例如，每年为进城农村居民提供2000套以上保障性住房；进城落户的农村居民子女高中录取时予以加5分；政府每年拿出30%退役士兵安置指标，用于自愿进城落户的农村籍义务兵安置。这种企图为农村居民进城落户带来原有农村户籍所没有的利益，在农村居民进城自然演化力量的基础上实施激励与助推的政策体系，其基本特征适用于诱致性制度变迁理论模型。  
　　（二）制度供给与时滞
　　新制度经济学认为，制度变化的供给，取决于政治秩序提供的制度安排的能力和意愿。影响制度供给的因素很多，最主要的是实施新制度安排的预期成本，制度从潜在安排转变为现实安排的关键就是制度安排实施上的预期成本的大小，要防止一些好的制度安排因实施的预期成本太高而无法推行。例如，现行的推进农村居民进城落户制度能否实施的关键，取决于县区政府是否具备兑现退出宅基地和承包耕地补助标准等能力。
　　“时滞”指从认知和组织制度变迁到启动制度变迁有一个过程，在这个过程中出现了制度滞后供给。通常表现为下级组织制度变迁与上级所要求的启动制度变迁的时点和内容有差异。在各层级政府之间，上级为制度发起者，提出目标要求，属于意愿制度供给；下级为制度实施者，需要支付制度成本，属于实际制度供给者。当上级提出的意愿脱离实际，或者当下级出现工作惰性，意愿制度供给与实际制度供给就会出现差异，下级往往会对新制度规则做出符合自身利益的理解，以机会主义的态度实施新规则，这就会出现“时滞”现象。安康市近期农村居民进城工作“时滞”现象表现为：一是截止9月上旬，仍有3个县区未出台贯彻安康市政府的《实施意见》，已经出台的7个县，仅旬阳县明确了退出宅基地的补助标准。二是县区实际进城落户人数与省上下达全市年度目标任务有差距，工作总体进度滞后于市上的工作安排。需要对其根源认真分析并加以解决。
　　二、影响现行制度绩效因素分析
　　几乎所有的制度在出台前，其设计者认为会带来巨大社会效益、经济效益，但在实际工作中却存在低效制度和无效制度。弄清了诱致性制度变迁模型等理论概念，有助于对农村居民进城制度中“时滞”现象进行剖析，以减少制度变迁认知中的视角限制，笔者认为当前有三对矛盾影响现行制度绩效：
　　（一）制度自然演化与人为设计的矛盾
　　制度自然演化过程强调的是个体的自由及其选择，农村居民进城的选择除了追求财富最大化，还受价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素影响，符合诱致性制度变迁的自发性、盈利性、渐进性特点。
　　自发性体现在改革开放以来，向往城市生活、为子女教育等诸多动因而导致农村居民进城，客观上形成了一种农民进城的自然演化力量。例如，其农村资产的处置方式为今后留用、赠送亲友和有偿买卖等，并非交由政府进行补助。
　　盈利性体现在农村居民进城的选择基于比较收益好于农村，包括城市优质教育资源在培养子女、改变命运方面所起的作用（安康市调研农村居民进城主要动因，有近一半的农村居民是为了子女上学和今后发展）。
　　渐进性体现在进城的农村居民“市民化”并非一朝一夕完成，即与农村生活方式的切割需要一个较长的过程。调研中发现：在一个家庭中，45岁以上的农村居民与45岁以下的农村居民进城观念差异很大，当家庭面临宅基地、承包地资源处置分歧时，大多数家庭成员会迁就长者对土地依赖的情结，暂时不作处置，即使是年轻的农村居民，在老人没有过世前，继续选择“一脚城里、一脚乡下”的生活方式。
　　制度人为设计强调的是集体意志及其选择。推进有条件的农村居民进城落户政策体系则为农村居民进城增添了推力，使这种自然演化力量纳入了制度研究范畴，安康市在尊重农村居民意愿前提下的制度设计基本符合诱致性制度变迁方向，例如，安康市出台了诸多增加农村居民进城“含金量”的政策，并允许农村进城后“三个过渡两个保留”。“三个过渡”即三年内办理宅基地退出手续、五年内办理承包耕地退出手续、三年内享受农村计划生育政策，“两个保留”即林权稳定政策（保留林权）、自愿选择参加城镇医疗保险或新型农村合作医疗政策（保留新合疗），体现了诱致性制度变迁的盈利性特点。
　　必须引起重视的是，现行的各层级制度设计中也有与诱致性制度变迁自发性、渐进性特点相矛盾的地方，已经影响到了这一政策体系的实际绩效。例如，省对市下达了农村居民进城落户的目标考核，是以农村居民进城后转为城市居民户籍的人数为主要考核指标。这一目标考核的设计并未充分认识到，有条件的农村居民进城的强烈愿望与其进城后落户不积极的态度共存。一是在县区进城办近期的调研中发现，有条件的农村居民“进城不落户”是一种普遍现象，他们选择在城镇居住，不愿转户口，更不愿意放弃农村的宅基地、耕地。相对于他们已经在城镇取得稳定收入，各级政府出台的补助和鼓励政策吸引力不大。二是条件不具备的农村居民进城落户的愿望反而比较强烈，他们大多数位于中高山，缺乏稳定的收入来源，希望通过政府的补助取得发展的原始积累，这部分人群对于未来发展并没有缜密思考，他们在城镇的生存能力令人担忧。
　　因此，这项目标考核制度设计的缺陷在于：一方面基层政府无法把握农村居民进城是否需要转城市户籍的愿意，由于农村居民进城是有备选方案的，个体可以选择进城与不进城，也可以选择短期流动与长期居住，还可以选择进城居住但“不落户”，政府的提供的优惠政策只是一种激励机制，是促使他们在若干种备选方案中重新计算进城成本与收益的变量，而不是促成他们落户的决定因素；另一方面上级政府又通过对下级政府目标责任制考核的方式，使这一诱致性制度变迁带上了“强制性”色彩，给基层工作带来过重负担，有可能引发下级上报进城落户人数虚高、应对考核检查采用变通方法，违背了诱致性制度变迁的基本特征，还造成农村居民对承包地、宅基地等原有资源的处置渠道，因为政府接手而有了新的考虑，暂时分散了农村居民进城的自然演化力量。
　　建议上级对农村居民进城目标考核指标设置的内容进行调整。
　　（二）上级政府意愿制度供给与基层政府实际制度供给的矛盾
　　如前文所述，在推进农村居民进城政策体系中，政府是制度设计者、供给者，农村居民是制度理论受益者，也是制度绩效检验者。从政府层级划分，省市属于意愿制度供给，在新制度安排中以提出要求为主，少有承担制度与农村居民见面的实施成本。县区政府属于实际制度供给, 为新制度实施成本“买单”，由于贫困山区的土地出让收入无法通盘安排农村居民退出宅基地的补助资金，导致有的县区政府《实施意见》迟迟不敢出台。
　　笔者通过复原农村居民进城落户退出宅基地给予经济补助的三道政策环节，说明这种好的制度安排因实施的预期成本太高而超出了部分县区政府的推行能力。
　　第一道政策环节：省上提出退出宅基地补助标准与安康实际差异过大无法依样操作
　　陕财办综〔2010〕64号文件规定“综合考虑退出宅基地和地上建筑物、构附着物等情况，确定对退出的宅基地（含地上构附着物等）每亩补助价格……陕南为10—12万元”。 安康市中高山、浅山丘陵、川坝分别占国土面积的54.4%、41.4%、4.2%，土地区位和等级差异过大。中高山相当部分农村居民的土木结构房屋不具备经济价值，安康中心城市2009年对于拆迁房屋补偿标准，框架、砖混、砖木、土木结构结构分别达到每平米750元、680元、520元、400元，而省上每亩10-12万元的操作空间，相当于每平方米150-180元，不利于科学、合理地制定补助标准。
　　第二道政策环节：市上因财力受限无法量化核心政策
　　安康市政府在《实施意见》中把退出宅基地的具体补助标准交给各县区制定，“由各县区参照区片地价，根据川坝、浅山丘陵、中高山不同地类以及地上建筑物等情况制定”。一是希望县区考虑土地差异和农户家居建筑物价值差异制定符合实际的经济补助标准，虽然经济补助标准并不是完全补偿的标准，但接近实际价值的补助政策才有利于推进农村居民进城。二是囿于市本级财力所限，无法向县区提供支持，制定政策“不好说硬话”。
　　第三道环节：县级土地出让收入专项用途虚化无法承担制度实施成本
　　省上提出农村居民退出宅基地的补助资金“在收取的土地出让收入中统筹安排”，安康市大部分县区新增财力有限，土地出让金少，基础设施建设历史欠账多，亟需投入各项硬件建设。以紫阳县为例，属于国家贫困县，2010年地方一般性财政收入仅1个亿，土地出让金400万元，2011年下达该县农村居民进城落户目标为9400人，约2350户，按户均宅基地0.3亩计算，即使依照省上最低补助标准需要资金7050万，若十分之一的户数要求当年退出当年补偿，缺口仍然很大。尽管安康市下发了推进有条件的农村居民进城落户专项资金筹集管理暂行办法，要求各级各部门从土地出让收益、当年新增财力、建设类专项资金等5个渠道筹集，全市5年内计划新增城镇居民35万人，总计需要30个亿的宅基地补偿资金，每年需6个亿，而全市年土地出让收入仅4个亿，难以承担制度实施成本。大部分县区从土地出让收入中支付补助资金的政策出台难度较大，如果出台后不能兑现，又会影响政府信用。退出承包地的补助资金暂付周转和归还等问题，也因农村集体经济组织大面积负债，资金来源难以靠实。
　　另外，省上提出“采用宅基地换住房、承包地换社会保障”引起歧义。一是安康户均宅基地0.3亩（约200平方米），所得补助资金3万元左右，在城镇是无法换来住房的。二是承包地所得流转费用加农业直补平均值的10年之和，安康市人均1.5亩，十年流转费约3500元，加上农业直补，一家4口总计所得2.2万元，按照2009年全省社会平均工资60%为基数交纳养老保险，全家年交费1.3万元，以15年连续交纳计算，无法换来长期社会保障。
　　建议上级重新评估基层政府支付制度实施成本的能力。
　　（三）长期性工作与临时性机构的矛盾
　　安康市城镇化率远低于全国全省水平，统筹城乡工作任务巨大，通过减少农民来富裕农民已经形成共识，农村居民进城是今后五至十年的重要抓手。这项长期性的工作，离开了“谁”来组织和实施制度，制度绩效会大打折扣。目前各级进城办属临时性常设机构，由各部门抽调人员组成，难以保证长期工作效能。从以人为本、促进人的全面发展出发，也需要长效机制匹配。
　　建议上级将农村居民进城办公室列入常设机构或划入部门日常工作职能。
　　三、今后政策演化的建议
　　安康市农村居民进城政策体系有好的意愿、好的起点、好的预期，是不断“试错”、不断总结、不断学习的过程，制度变迁的能量将会持续释放。为了充分发挥制度激励功能，以持久的韧性，把这项惠及民生的好事办好，笔者建议适时调整农村居民进城制度构成：
　　（一）调整政策结构。建议将“推进有条件的农村居民进城落户”制度调整为“推进农村居民进城”制度。去掉“有条件的”四个字是考虑到没有条件的农村居民也有进城愿意，推进有条件的农村居民进城应该为这项制度的第一层级，进一步深化创造条件、放宽条件的全面推进农村居民进城制度为这项制度的第二层级，使这项制度具有长期性和延续性。去掉“落户”两个字，有利于淡化以宅基地、承包地退出为落户必要条件的制度，有利于农村居民进城落户和进城居住享受同等待遇，有利于农村家庭实行一家两制的进城方式（老人居住、子女落户）。建议当前制度的重心是让农村居民进城再说，在各级政府的目标责任制考核中，应取消进城落户人数考核，或以进城居住人数考核替代。
　　（二）搭建要素平台。建议搭建城乡资源要素流动的交易平台，使政府引导与自然演化力量结合起来。尽管当前农村资源利用率不高，一部分农村居民进城后宅基地闲置、承包地撂荒，但土地制度在国家层面不是唯效率论，涉及到政治和稳定因素，单靠农村居民进城制度来解决这一问题是不现实的。一是继续完善土地自愿退出后政府补助机制，省级土地主管部门应出台农村居民宅基地退出后的土地增减挂钩、占补平衡政策，如果相关制度不具备操作性，建议重新指出县区政府补助资金来源的渠道。省上应将接受农村居民落户的基层政府每户1万元资金补助（原用途为居民培训及当地公共设施建设）提前拨付，纳入县区宅基地退出补助的专项资金管理，提升基层政府支付制度实施成本的能力。二是成立农村土地交易所，为宅基地、承包耕地、林地使用权交易搭建平台。配套出台土地复垦整治、集体建设用地流转置换、城乡用地增减挂钩制度，显化农村资产价值，保障土地合法用途。三是组建农村土地股份合作社，通过农村集体资产股份化、农村集体土地股权化，提升农村居民整体处置资源的能力，减少政府行政性介入的粗放与风险。
　　（三）推进试点创新。建议各级领导挂帅，将推进农村居民进城试点工作当作重点工作来抓，注重试点区域制度实施成本、摩擦成本、政治成本的研究，概括提炼示范点创新经验，为整体推进提供样板和典型。一是农村居民进城工作难以单项突进，应结合城镇人口规划、产业集聚、项目整合、保障性住房建设等基础工作布局谋篇，抓住“有业就，有书读，有房住”的关键环节，把握“经济定量，服务定向，居住定点”的立体思路，因地制宜，多策并举，求得突破。二是将农村居民进镇作为主攻方向，农村居民进城具有梯次推进的特征，即“山下川，川入镇，镇进城”，50%的农村居民之所以首选进镇，在于生存成本低于县城和中心城市。以住房为例，重点镇的商品房价仅为县城60%、中心城市的30%左右。安康市在统筹城乡中已经形成了若干农村居民进镇模式，例如，以资源流转、梯次推进的“旬阳金寨”， 以产业发展为纽带、加快聚集区成长的“宁陕皇冠”，以生态移民、扶贫搬迁集中建设社区化生态小区的“白河枣树”，以城带乡、由乡变城的“石泉杨柳”等模式；全市近期确定了15个镇为推进农村居民进城市级示范点，力求通过三年试点，在规划引领、产业支撑、项目扶持、基础配套、土地集约、社保覆盖、服务提升等方面破解难题，形成特色，为推进农村居民进城工作拓宽新路径。这一举措值得全省推广。
　　（四）建立有效组织。建议将市、县区两级农村居民进城办公室作为正式常设机构，确定人员编制。在陕南可将农村居民进城单核职能与陕南移民搬迁工作结合起来。安康市未来5年移民搬迁45万人、农村居民进城35万人，这两项工作对象有交叉，移民搬迁六种安置方式与农村居民进城方式有重合，移民搬迁有上级“硬投入”、农村居民进城形成了较为完善的制度“软实力”，可相互借力，在制度设计上同轨，在制度实施上同步，有利于降低制度变迁成本，大幅度提升制度综合绩效。