关于我市城乡统筹发展的调查与研究

  为推进城乡统筹发展，我们深入到相关县区进行了调查研究，在分析市情的基础上，提出了促进城乡统筹发展的政策建议。
  一、把握经济发展阶段，正确选择统筹发展思路。
  所谓城乡统筹发展，就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
  城乡统筹发展，在路径选择上，有依托城镇化统筹城乡发展、依托工业化统筹城乡发展、依托产业化统筹城乡发展等几种方式。我市选择什么路径统筹城乡发展，要结合安康经济发展阶段，从实际出发，选择正确的路径。安康是一个传统的农业地区，经济发展还处在工业化初级阶段，人民生活水平处在初步解决温饱，正在向小康迈进阶段。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。我市近5年城乡居民的恩格尔系数情况是：

  处在这样－个发展进程时期，其经济发展的基本需求是，有大量农村劳动力需要从农业中转移出来，进入非农领域，另谋发展。我们的发展制度安排必须围绕这个基本需来进行。因此，我市现阶段城乡统筹发展的制度和政策安排，应该围绕帮助农民就业、减少农业人口、增加农民收入来进行。在思路上，应该从“转移农民、保障农民、提高农民、富裕农民”入手。
  所谓转移农民，就是把滞留在农村的剩余劳动力从农业转移到非农产业中去，达到逐步减少农民，加快推进农村城镇化进程。
  所谓保障农民，就是逐步在农村建立社保体系，为农民进城镇生活提供相关的社会保障，解除农民进城的后顾之忧。
  所谓提高农民，就是通过各种技能培训，提高农民的文化素质，增强农民的非农就业劳动技能和适应市场竞争的本领，为他们的就业创造更好的条件。
  所谓富裕农民，就是通过转移农民、提高农民、保障农民的途径，使仍在务农的农民提升收入水平，享受城市文明，提高生活质量。
  这个思路的核心是增加农民收入，主攻方向是转移农民，着力点是帮助农民就业，切入点是抓好农民就业技能培训，支撑点是解决农民进城保障。
  二、我市城乡统筹发展的难点
  1、城乡居民收入差距不断扩大。2005年我市城镇居民人均可支配收入6388元，2009年增长到12525元，5年增长了49%；而农民人均纯收入2005年为1799元，2009年增长到3313元，5年只增长45.7%。城乡居民收入差距之比从2005年的3.55：1扩大到2009年的3.78：1，城乡居民收入差距呈逐年拉大趋势。如果将城市居民享受的住房、医疗、教育以及公共服务计算在内，城乡居民收入差距更大。
  2、农户居住分散，城镇化任务艰巨。在近二百年历史上，安康是以外来移民为主体的山区民居分散区。到了清朝末年，这里已是“十家九户客，百年土著无” 了。外来移民大多是来这里逃难开荒的流民，那里有一块缓坡地就在哪里搭棚居住，单家独户居住是农村最主要特征，至今在安康农村也很难见到集中居住50户以上的自然村落。这种分散居住，至今没有多少改变，它直接导致农村社会资源匮乏，政府公共服务效益低下，严重阻碍了农村进步发展。
  3、耕地资源短缺，农民致富后劲不足。安康是农业市，农村人口占大多数，人多耕地少。2009年末农业人口255.2万人，占全市总人口的84%，实有耕地面积287.2万亩，农村人均占有耕地面积仅1.1亩，人均耕地只有全国平均水平的六成多。由于人均耕地少，农户经营规模太小，导致农产品的生产成本过高，纯收益率太低，农民从土地上得到的收入有限， 以耕地为主的种养业已很难解决农民致富问题。
  4、工业基础薄弱，难以反哺农业。2009年我市实现国民生产总值274.95亿元，同比增长15%，三次产业结构由2008年的27.30：32.53：40.16调整为2009年的23.85：34.61：41.53，第一产业下降3.45个百分点，第二产业上升2.08个百分点。第三产业上升1.37个百分点。二产比重虽逞上升趋势，但仍处于工业化初期，难以承担反哺农业的重任。
  5、农民就业压力大，就业转移途径少。据全市第五次人口普查资料，全市目前进入劳动力年龄人口有207万，其中农村劳动力人口有174万，在农村劳动力人口中，有75万是80后出生的新生劳动力。按全国平均水平和安康传统经验推算，在当前生产力水平情况下，全市目前只需要32-38万劳动力从事种植和林牧渔业生产就够了，还有近140万剩余劳动力需要转移到非农产业，转移任务非常艰巨。如果动态考察，形势更不容乐观：全市耕地以每年10多万亩速度减少，劳动力却在以每年5万人的速度增长。另外，从2006年到2014年，安康已进入50年来最大的一次人口生育高峰，农村人口可能进一步膨胀。
  三、我市推进城乡统筹发展的几种有效模式
  近年来，我市各地对推进城乡统筹发展进行了有益探索和实践，取得了一些成功经验。
  1、宁陕皇冠模式。宁陕县皇冠镇原是一个距县城80多公里的小集镇，西汉高速公路经过该镇后，通过招商引资，引进3家有实力的企业共投资17亿元资金开发旅游资源。通过产权置换，企业把居住在深山的农民引进集镇，5年间，集镇建设面积增长1.5倍，集镇人口增4倍。通过发展二、三产业，使农民非农经营性收入增长近一倍，5年农民人均纯收入增2.5倍。
  2、岚皋宏大模式。岚皋县溢河乡宏大村原是一个远离县城的偏僻山村，通过新农村建设，采取“村庄集中统一规划、民居自巳投资建设、基础设施统一配套、居住环境优美达标、服务指导积极跟进”的办法，把分散的农户集中在一起建房居住。按照政府统筹，整村推进、资金捆绑、综合开发、统一规划，分步实施的原则，突出基础设施建设、发展“农家乐”产业、建设庭院经济、美化村容村貌四个重点，将宏大建设成观光旅游、休闲娱乐、壮大产业、农民增收为一体的综合示范新村。被省建设厅评为“全省村镇规划建设示范村” ，并多次接待了赵乐际等省部级领导居住。通过农户搬迁集中居，共节约宅基地近200亩，加之投资新修土地，全村共新增平缓坡耕地400余亩，人均新增耕地0.6亩，新增率达40％。仅新增土地发展魔芋产业，全村人均增加毛收入近千元。
  3、旬阳金寨模式。旬阳县金寨镇结合国家以工代赈生态移民项目，推进农村城乡统筹发展，将项目资金捆绑使用，集中用于集镇开发的基础设施建设，使集镇扩大吸纳农村富人到集镇居住能力，带动集镇发展。同时通过村组协调、农户自愿、有偿转让的方式，将已经迁入集镇和新村富裕农户原有闲置的房屋，通过政府配套补助出资购买的方式，给农村贫困户居住，并以房搭地配林的。通过“富人进镇，穷人下山” 的办法，梯次推进农民进镇集中居住发展非农产业，减少了农村务农人口，促进了城乡统筹发展。
  4、白河枣树模式。白河县按照“政府主导，部门联动，群众参与” 的工作思路，计划在全县高标准建设30个社区化生态新村，茅坪镇枣树社区生态新村就是其中之一。该镇针对农户居住分散、住房简陋的情况，结合生态移民和扶贫搬迁项目，通过开山截河造平地，在枣树村拿出80亩平地，以村民综合服务中心为核心，以基础建设为重点，打破行政界线，科学规划，统－特色民居风格建房方案，将437户、近2000人集中建设居住，实行社区化管理，使农民的居住环境迈上了一个新台界。
  四、推进城乡统筹发展的几点建议
  1、面对实际，搞好人口空间布局规划。在未来5年，我市人口正值近50年来最大生育高峰期，到“十二五”末，全市在册人口总数有可能达到310万。按照市委、市政府提出的三个－百万人口布局方案（中心城市100万，县城和重点乡镇100万，农村100万），全市人口空间布局，争取到“十二五”末能够调整为：中心城市常住人口达到50万，9个县城和188个乡镇集镇人口达到70万，农村居住人口控制在110万以内，对外劳务输出人口达到80万。
  2、从规划入手，抓好农村集中居住点建设。农村单家独户分散居住，是造成农民生活质量低下、农村发展缓慢的重要原因之一。根据调查，一个5口之家农民进城购房居住，至少要投入30万元居住成本，进镇居住要17万元，在农村集中居住点建房只需8万元成本。很显然，农民选择集中居住是最现实的方案。因此，建议从现在起，对农村建房要实行严格的科学统一规划。针对农村自然灾害频繁、山多平地少的实际状况，借鉴白河建社区生态新村的做法，打破行政界线，以建集中居住点为起点，对全市2400多个行政村的农户统一规划为5000个左右集中居住点，彻底解决几百年来农村单家独户的落后居住局面，以便于农民共享基础设施和信息等公共服务。
  3、以就业培训为抓手，引导新生农民非农就业，推进农民向城镇转移。据人口普查资料，从现在到“十二五”末，全市将有39万人从初高中毕业，其中能继续升学的预计约5--6万人，还有近34万人将进入社会成为劳动者，这其中，农民子弟约有32万人。建议由政府统筹资金对这30多万人全部进行免费非农劳动技能培训。届时，这30多万人将成为我市农民进城的基本骨干力量，连同跟随他们的附带人口，可能会形成近百万农村人口离开农村进入城镇生活。加上现在每年60多万农村外出务工人员，在未来10年内，农村生活人口就可实现控制在百万人以内的目标。
  五、以制度创新促进城乡统筹发展
  1、进一步推进土地管理制度改革。统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，以便于农民在城乡自由流动，消除进城农民的后顾之忧。一要稳定农村土地承包关系，保护愿意进城农民在农村的即得利益不受损害。进城农民可以根据本人意愿，继续享受合同期内土地承包经营权，并继续获得退耕还林等政策性收益。二要加快农村产权制度改革，积极推进农村土地经营权有偿流转。进行农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土离乡持股进城。
  2、建立健全农村社会保障体系。要加速建立和完善农村社会保障体系，应与经济社会发展相适应，以统筹城乡发展、健全体系和突出重点相结合，重点完善健全农村五保、最低生活保障、新型合作医疗、养老保险等制度建设。特别要加快推进农民养老保险制度建设法，，积极引导适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金，以消除农民进城的后顾之忧。
  3、统－城乡户籍制度，促进城乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。现在非农户口对农民虽己没有多少吸引力，但是，进城农民在子女上学、就业等方面还有很多限制和差别，成为制约农民进城的障碍之一。因此，要以城乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度，统－城乡户籍制度，实现城乡公共服务均衡化发展。