安康市依法行政示范市创建工作简报第2期

宋昌斌主任在安康市依法行政工作暨创建全省依法行政示范市动员会议上的讲话
（根据录音整理　2012年3月7日）

同志们：
　　近几年来，安康市委、市政府在贯彻依法治国基本方略、推进依法行政、建设法治政府的工作中，高度重视、思路清楚、措施得力、效果显著。刚才，周主任在工作报告中，对近些年的工作做了回顾和总结，我觉得实事求是，反映了安康这些年的实际情况，因为安康市政府卓有成效的工作对我省推进依法行政、建设法治政府也做出了积极的贡献，创造了不少好的经验，我代表省政府法制办对在座的各位市委、市人大、市政府、市政协和县区政府以及各部门的领导同志表示感谢！对于创建依法行政示范市的具体工作安排和部署，刚才周主任在报告中已经做了明确的介绍和说明，一会儿徐市长还要代表市委、市政府提出具体的要求，所以在这方面我不占用大家太多的时间，我主要想借这个机会谈一下推进依法行政，创建依法行政示范市、示范县（区）工作的一些认识、看法和态度，和各位领导做一个交流。
　　第一，推进依法行政是为经济发展保驾护航。这个说法不新鲜，我们这些年来一直这样说。但是不是真的这样做了，是不是大家都认识到了，我觉得还有重新探讨的必要。从总体上讲，我国改革开放以来三十多年是一个重要的发展机遇期。我们的发展有一个明显的特点，是在传统的自然经济、计划经济体制下，在传统的中央集权的单一制国家的体制环境下进行的。所以说改革开放首先是观念的转变，接着是体制的转变、方式的转变。因为我们没有市场经济的发育，没有民主政治的基础，我们的发展不得不依靠政府主导的模式，发展确实很快，举世瞩目。我们三十年走过的路程，西方发达国家走了200多年，少说也有100多年。安康这几年的发展速度也是相当快的。我们的发展历程，可以概括为三句话，一开始是“先发展，后规范”，南方东部沿海地区就是这样子的，不讲“法不法”，也不讲“规定”，怎么快，怎么有效就怎么来。走到一定程度就进入第二个阶段----“边发展，边规范”，不规范就走不向前去，全国现在整体上进入这个阶段了。再向前就进入第三阶段----“先规范，后发展”。什么事情都先把规矩定下来，谁是教练，谁是裁判，运动员是谁，胜负规则是什么，运动的程序是什么，先定好，然后再说其他，西方发达国家整体上已经进入了这个阶段。这三个阶段是一个必然的、递进的关系，我们陕西总体上属于一个中西部欠发达省份，现在正处在第一阶段向第二阶段过渡的时期，第三阶段还谈不到。所以有人形容我们现在的情况叫做“乱七八糟向前走”。“乱七八糟”就说明我们在很多方面、很多领域、很多时候不够规范;“向前走”就说明我们没有倒退，没有原地踏步，经济是发展的，人民生活水平是改善的，但是我们制度建设的水平整体不高。这个不能怪哪一方领导，因为发展是一个循序渐进的过程。我们各部门都有或多或少的审批权、办事权，权利是把双刃剑，在这种环境下，在这种发展阶段上，如果再不重视法制建设，特别是政府系统的同志再不注重依法行政，第一是可能工作推进起来有麻烦，第二是自己可能有危险。现在招商引资的环境已经不单单是减税、让利这些，越来越重要的是法制和政策环境。法制对发展来说是保驾护航，对个人来说也是一种安全保护。
　　第二，依法行政示范市（县）创建工作是为社会管理创新主舵导航。最近这几年来，中央越来越重视社会管理的改革创新，这也是推进中国特色现代化建设的一个必然要求。我们搞的是社会主义，但是有很多人不知道什么是社会主义，甚至不知道什么是社会。不知道在座的有多少人能回答出来什么是社会，什么是政府，什么是国家。社会是祖宗，国家、政府是子孙，只要有人类就有人类社会，但是国家是人类社会发展历史过程中的一定阶段出现的，政府是依附于国家的，政府有大有小。我们国家的政府具有两面性，既是大政府也是小政府。所谓大政府就是我们国家在微观领域介入的很深很广，什么事情都得去管，什么事情都得负责任。另一方面，在我们国家这种体制下，政府又是小政府，在某种意义上可以说是党委的一个经济部门，这和国外的政府是不一样的，国外的政府主要职责是社会管理，而我们的政府主要职责是发展经济。从根本上讲，国家、政府、社会三者之间的关系要划分清楚，社会在一个国家日常生活中是主体，现在很多类似于信访的事情可以通过社会组织去化解，但我们没有化解掉，这是因为社会这一部分没有发育起来。我们现在讲建设服务型政府，搞民生工程，这个没有错，这个对我们党政权的巩固有直接的关系。因为现在社会发展很快，分化很厉害，贫富悬殊、社会矛盾集中显现，在这种情况下，我们大力发展民生工程，应该说没有错，取之于民、用之于民，对于我们政权的巩固和社会的稳定也是有好处的。但从根本上讲要靠法治来解决。有些事情该给的给，不该给的不能给。社会秩序的稳定要看眼前也要看长远，要有一些治“本”的东西，这些就要靠法律、靠法治。社会管理创新最根本的方向是法治社会，是规则调控的社会，而不能重回到原来的权力掌控的社会，不然的话，我们就会整天提心吊胆，整天害怕出事情，绳子又往往在细处断，越害怕越容易发生。我们经常习惯用一些非常手段来处理事情，速度确实很快，但是往往后遗症很大。没有法治，形不成一种有序的权力交接的格局；没有法治来主舵和导航，社会管理和创新很可能处在一个永远不定型、永远不成熟的状态之中，大家成天心慌意乱，社会秩序不可能安全稳定。必须通过依法行政，通过法治政府的建设，才能够保证社会管理创新处在一个正确的轨道上，才能够形成一种长治久安的社会秩序。
　　第三，创建依法行政示范市（县）工作是一项十分重大的事情，应该把它抓好。我国的依法行政是有中国特色的。所谓中国特色是因为我们是由上而下，从中央开始提出这个理念，设计这个目标，规定这个路径，然后一级一级往下抓的。西方国家是从基层民主政治开始由下而上的，路径不一样。这几年来成了双重压力或者说是双重动力了。一方面既有由上而下的要求和目标，另一方面又有自下而上的压力，就是群众的法治和民主意识在不断增强，这样就形成了双重的压力和动力，对依法行政的要求越来越高、越来越紧迫。市、县、乡处在中国政权结构的中间环节和基层环节，市县政府的依法行政，中央高度重视，2008年5月12日，国务院专门印发了《关于加强市县政府依法行政的决定》，市县政府的依法行政既是重点，也是焦点，还是难点。所谓重点就是任务很重，工作量很大，所谓焦点是因为这一块出事的频率很高，所谓难点是由于我们国家的政治体制包括行政体制决定了市县政府有很多事情没有办法去解决，有责任没有权力，有任务没有手段，因为我们国家没有形成职权法定的概念。权力的收放一般不经过法定程序，政权的结构带有很多的人治色彩。除了这些客观的原因，我们的认识也需要不断提升。
　　去年以来，赵省长在政府常务会上至少三次提出我们依法行政重心要放在县、乡一级，今年省办也将作专门的部署，要到各乡镇、村去了解一些情况，来推进依法行政。我觉得创建工作要把握好三个环节，第一是行政决策。行政决策一定要守住底线，不敢违法，不敢违反基本程序。行政决策的载体—规范性文件，从中央到地方有严格的要求，市政府和市政府办出台的规范性文件必须经过法制办的合法性审核，各部门也要将规范性文件向法制办报备。第二是行政执法。特别是自由裁量权这一块，要定一些比较具体的原则，再定一些比较具体的标准，避免出现同犯不同罚。第三就是行政监督。有两个方面，一是内部监督，包括层级监督和专门监督;另一方面是外部监督。对于这些监督，我们都要接受，都要正确对待。
　　安康的创建依法行政示范市工作起步比较早，基础也比较好，领导水平比较高，在座各位的意识也比较强，我相信通过这次动员会，大家共同努力，在全省先行一步，做出经验，做出榜样。
　　谢谢大家！