牢固树立法治观念 深入推进公安机关依法行政

  法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。怎样推进国家治理体系和治理能力现代化？习近平同志指出：推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。法治中国的提出，表明我们党对社会主义法治建设有了更加完整系统的规划。依法治国，是治理国家的基本方略；依法执政，是执政党的基本执政方式；依法行政，是政府行政权运行的基本原则。
  公安机关是国家重要的政府行政机关和执法部门，在依法治国中处于重要位置，公安机关能否严格执法，提高执法质量，达到依法行政，将直接影响依法治国的工作进程。作为一支打击违法犯罪，保障公民权利，服务社群的公安队伍，其法治观念的强弱将直接影响着公安执法水平及形象。如何制约执法权力，保障公民权利，提高执法质量，是摆在公安机关面前的一个亟需解决而又必须解决的问题，也是每一位公安机关执法人员必须认真思考和研究的问题。以下我们就公安机关及其公安队伍如何牢固树立法治观念，提高公安机关依法行政水平作粗浅的探讨。

  一、什么样的法治观念？才是公安机关依法行政法治状态的必然选择

  古语云“法令行则国治，法令弛则国乱”，这句话说明了法令的重要，也即说明了没有较强的法治观念就不能认真贯彻落实依法治国的基本方略。法治之目的是以人为本的，因此对于公安机关来说，法治观念应包括以下几个方面的内容。
  （一）宪法至上观念。宪法是现代法治国家的重要标志，也是衡量现代社会文明进步的重要标尺。对我们国家来说，宪法是国家的根本大法，是调整国家权力运行和公民权利保护的根本大法。宪法最主要、最核心的价值在于它是公民权利的保障书。宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。一个公平正义的社会必定是保障人权、限制政府权力的精神，牢固树立宪法意识，确立宪法至上的观念，在行使刑事和行政执法权力、管理行政事法不授权国家机关职权即禁止的原则，坚持做到依法保障人权，维护宪法权威。由此可见，我们公安执法人员，必须要确立和坚定法律信仰，增强法律至上观念，严格公正执法，自觉接受法律制度的约束，并承担相应的责任。
  （二）人权保障观念。人权保障是法治国家的显著标志。对于涉嫌违法、犯罪的特定当事人的权利保护是人权保护水平的重要体现，也是考量公安机关行使职权合法性、公正性的一个项标准。公安机关在刑事执法和行政处罚过程中，公民一旦成为违法犯罪嫌疑人员，面对公安机关代表国家拥有巨大的权力和资源，违法犯罪嫌疑人则处于相对不利的地位，他们的权利很容易受侵犯。因此，国家和社会需要采取特殊的保障措施来保护他们的权利。在《国际人权公约》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法规中，都明确规定了执法机关应当尊重和保障犯罪嫌疑人的人权以及犯罪嫌疑在刑事诉讼中应该享有的辩护权、不受酷刑权，强制措施必须严格时限等；在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法规中，也明确规定了在治安行政处罚中违法当事人享有申辩权、听证制度、一事不再罚制度等，这些法律规定都体现了对特定人群的保护。执法民警应该充分领会法律精神，在刑事司法和行政执法过程中，保障违法犯罪嫌疑人员在案件审理过程中享有的各项权利，只有保障他们在刑事、治安立案之后享有法律规定的各项权利的基础上作出的各种决定才是合乎公平正义的决定。一个案件性质认定完全正确、证据确实充分并且作出移送起诉意见的刑事案件，如果它在案件侦查过程中侵犯了犯罪嫌疑人的人权，那么这样一个案件的办结也是非公平正义的。
  （三）依法行政观念。依法行政是法治国家的重要标志。行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。依照法治原则，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政，就应当承担法律上的责任。而公安机关作为国家的重要行政执法部门之一，除依法承担刑事司法任务外，还承担了大量的治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等国家行政管理职能。这些行政管理职权的运用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安机关的性质和任务，决定了公安机关在依法治国进程中必将发挥十分重要的作用。从当前面临的形势和任务来看，公安机关要完成维护社会政治稳定和治安秩序，保障现代化建设顺利进行的艰巨任务，处理解决好社会治安和队伍建设中存在的突出问题，必须切实提高依法行政对策、加强公安工作重要性的认识，从根本上转变已不适应行政执法要求的传统观念、工作习惯和工作方法，在思想上和行动上增强法治观念，以法律为准绳，学会善于运用法律手段来管理国家行政事务，行使管理职能，将思想和行动统一到依法治国、依法行政上来。

  二、公安机关及其公安民警依法行政法治观念不强的主要表现

  目前，人民群众在充分肯定公安机关为打击刑事犯罪及维护社会稳定而做出的巨大奉献牺牲的同时，对公安机关及其公安队伍意见最大、最集中的就是各种各样的执法问题，深究其原因主要是法治观念不强造成的。突出表现在以下几方面：
  （一）法律至上思维偏激，不能唯法是尊。主要表现为家长制、等级制和法律虚无主义。在工作中表现为重政策，轻法律，习惯于用行政手段、行政指令办事，存在黑头（法律）不如红头（文件），红头不如白头（内部传阅文件），白头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（领导口指示）的不正常状态，严重地影响了公安机关依法行政。
  （二）法纪思维不强，执法犯法。作为执法者，应该懂得甚至熟悉法律也应该知道违法犯罪要承担相应法律责任的后果。但由于在市场经济条件下法律至上观念不强、拒腐防变意志力不够坚定导致极少数民警执法犯法。近些年来我们队伍中相继发生了民警违法犯罪的事情，有贪污受贿、有挪用公款、有为犯罪分子通风报信、有帮助犯罪分子逃避处罚、有参与绑架。例如：银川民警徐某徇私枉法受贿案。2010年12月14日晚11时许，祁某某等人驾车行至凤凰南街与新华西街交会处，遭田某某驾驶的奥迪车追尾，双方发生争执，田某某用刀将祁某某捅伤后逃离现场。此案由民警徐某办理。2011年1月12日，经银川市公安局物证鉴定所法医鉴定，祁某某的伤情程度为重伤。在徐某办理该案过程中，田某某委托他人给徐某说情欲私了，并给徐某送来现金2万元。徐某收到好处费后在明知祁某某的伤情为重伤、犯罪嫌疑人是田某某的情况下不立案侦查，于1月25日组织祁某某等人在派出所调解，经双方协商同意赔偿10万元。后徐某起草并打印了赔偿协议书和祁某某的撤案申请。
  （三）人权保障思维不强，刑讯逼供屡禁不止。少数民警法律意识、证据意识淡薄，重口供轻证据，以管人者自居，根本不把执法对象的权利放在眼里，随心所欲。耍特权、抖威风，在审讯时，辱骂、体罚违法犯罪嫌疑人，甚至搞刑讯逼供，违反规定，滥用枪支警械。例如：贵州普定县公安局发生民警周晓虎开枪致人死亡案。2010年6月22日上午，普定县公安局白岩派出所民警在抓捕一盗窃耕牛犯罪团伙过程中，一名嫌疑人拒捕逃逸，处警民警鸣枪示警无效后开枪将其击毙。6月26日，安顺市公安局以周晓虎涉嫌过失致人死亡罪立案侦查并将其刑拘。
  （四）违反法定程序，随意执法。在日常的执法办案中，有的民警办案不注重按法定程序办，重实体法、轻程序法，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要，主要表现为先侦查（调查）后立案；先处罚后裁决；先告知后取证；当场处罚未出示证件，未告知处罚事实、理由、依据及诉权，未制作当场处罚决定书等等。有的民警对法律法规一知半解，对法律条款不能正确把握，于是不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，以罚代法，自己喜欢怎办就怎办，各行其是。
  （五）群众观念淡薄，依法履行职责不强。“有困难、找民警”是我们公安机关对人民群众作出的郑重承诺，然而有的民警未能牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念和在实际行动中践行“立警为公、执法为民”的宗旨，甚至出现了置群众的生死不顾，态度冷漠，互相“踢皮球”，推诿搪塞，贻误时机造成受害者死亡的悲剧。例如：南江县110接警不作为致使三人被杀一案。2003年11月8日4时40分左右，四川省南江县劳改释放人员杨进奇窜至勉县茶店镇分水铺将村民李汉军打到在地，其妻蒋玲玲于5时14分拨打“110”报警，当班民警黄承顺接警后，竟让蒋玲玲立即给茶店派出所打电话。5时23分蒋玲玲之弟蒋伟再次拨打“110”报警，黄承顺仍让他给茶店派出所报警，当蒋伟请求叫一辆救护车时，黄承顺让他打“120”自己叫。5时50分许，扬进奇又沿309国道窜到三家店村贾正清家，用木棒将贾及母亲、女儿三人打死。5时51分一外地司机张某途径现场，再次拨打“110”，黄承顺还回答：“那地方归茶店派出所管，你直接给派出所报警。”后因感到问题严重，6时5分，黄承顺才指令茶店派出所出警，警民联手将杨进奇抓获。

  三、公安机关及其公安民警深入推进依法行政的主要措施

  （一）公安机关要转变“行政中心”观念，纠正特权思想，树立起法律至高无上的权威，自觉依法行政。公安机关要实现“依法行政”，就应该顺应历史发展趋势，及时转变“行政中心”观念，重视保护行政相对方的合法权益，重视保护公民的权利、自由、尊严，树立宪法、法律至上的指导思想。在工作习惯和工作方法上，要从主要依靠政策和领导人命令办事，逐步转变到依靠宪法和法律办事上来，反对任何形式上的特权思想，坚持法律面前人人平等。要在广大民警心目中牢固树立起法律的尊严和权威，用法律作为评判公安工作最有力的标准。公安机关在依法行政运行过程中，应正确处理国家权力与公民权利之间的关系，树立正义、自由、权利、平等的理念，既保障打击违法犯罪，也保证当事人的合法权益，并在执法中变生硬的强制性管理为主动、热情的服务。
  （二）强化法律知识学习，不断提高民警法律素质，适应执法工作需要。法律是靠人来执行，靠人来遵守和维持的，熟悉乃至精通本行业的法律、法规是严肃公安行政执法的重要条件，也是提高公安行政执法效率的重要条件。因而，公安行政执法的好坏，最基本最关键的因素是公安执法人员的素质。因此，公安机关要有计划、有步骤、有针对性地组织民警进行多种形式的法律学习和培训。在各种业务培训中，都应当有法律课程，保证民警的法律素质与其承担的执法任务相适应。要针对不同部门、警种和执法岗位的实际需要，实行民警执法资格考试制度。要进一步提高公安行政执法人员的法制观念，增强服务意识、证据意识、程序意识、监督意识和人权意识，增强严格、公正、文明执法的自觉性，养成自觉守法、严格依法行政、依法办事的习惯，提高整体法律素质和执法水平。
  （三）加强道德教育，不断提高道德涵养，使自己是坚定的法律信仰人。贯彻依法治国与以德治国相结合，必须切实加强公安行政执法人员的职业道德建设，这是严格、公正、文明执法的重要保证。古人云：“徒法不能以自行”。法律是靠人来执行的，法律秩序也是靠人来维持的。由于法律是以强制形式规范行为的手段，只能解决“不敢”、“不准”的问题，却无法解决“不想”、“不愿”的问题，也就是说，法治难以触及人的思想问题，无法使人在内心深处形成一道防御犯罪的堤坝。一个人思想有问题，价值观出现偏差，对于违法之事，虽一时“不敢”，但难以保证其长久“不敢”。法治解决不了信仰、价值观问题，而道德教育主要通过民警内心的义务感、责任感、荣誉感来实现法律规范行为，所以只有加强道德教育才能使民警树立正确的信仰、价值观、人生观，并以其作为自己的行为指南。
  （四）加强执法监督，健全执法监督体系，确保依法行政。依法行政是与权力制约和监督联系在一起的。公安机关作为武装性质的治安行政力量，拥有重要的职权，没有监督的权力，必然导致腐败。因此，健全执法监督机制，把行政权力科学分解，合理组织，将会极大地推进依法行政的进程。要设立相对独立的执法监督机构，消除监督主体对监督对象的依附关系，对现有的行政执法监督领导体制进行改革，这是强化行政执法监督的组织保证。为此，公安机关一方面要加强公安内部监督，强化以法制部门为主导，以政工、纪检、监察、督察、信访及业务部门为辅助的执法监督队伍建设，确立执法监督的责任，强化执法监督的手段，逐步实现内部监督的正常化制度化、法律化。实行案件评议考核制法制部门要通过案件审核、行政复议、理赔等形式，敢于监督并善于监督，树立执法监督权威。一是加强对调解案件的监督，防止办理人情案、关系案而漏罚当事人。二是严把审核关，并在监督中提供法律指导和服务，同时加强对不受理、不立案不查处等不作为执法行为的监督。三是真正把“两公开一监督”制度落到实处，健全完善公开公示制，推行“阳光作业”，公开办事内容、办事程序、办事纪律、办事结果和投诉监督途径，便于群众了解和监督，提高行政执法透明度，消除产生腐败的土壤，使各项警务活动和执法行为置于人民群众的监督之下。另一方面，公安机关应将内部执法监督与党的监督、司法监督、行政监察机关的监督、人民群众的监督、新闻舆论的监督等统一结合起来，形成一整套严密、完善的公安行政监督体系，确保公安机关依法行政工作的顺利推进。
  执法的社会效果、政治效果、法律效果的统一，是高层次的执法追求。因此，只有通过全方位、多角度的有效的改善，多管齐下，切实增强民警的法治观念，提高执法水平，才能保证公安机关依法行政，实现公安机关全心全意为人民服务，维护国家长治久安的神圣职责，才能为实现每个中国人的中国梦而保驾护航。