根据中省关于基层治理体系治理能力现代化要求，结合安康市乡镇基层社会治理目标，围绕乡镇管理体制现状、存在问题，依据相关政策法规，形成调研报告如下。

一、基本情况

（一）职责运行情况。十八大以来，我市先后经历了2016、2019年两轮镇办机构改革。2016年，以撤乡并镇为突破口，有力促进了我市城镇化进程；以加快职能转变、明晰镇办职责为重点，重点强化了公共服务、市场监管、社会治理、生态保护职能；明晰了各镇内设行政机构、事业站所及县区直部门派驻机构的主要职责，逐一明确对应的县区党委、政府工作部门，方便上下协调。2019年乡镇机构改革，进一步夯实了基层基础，下放了经济社会管理权限，把资源、服务、管理放到镇（街道），强化了基层政府社会管理和公共服务职能，进一步明晰了镇属机构主要职责和对应部门，提升了基层治理效能，为打赢脱贫攻坚战、促进地方经济社会发展提供了有力保障和支撑。

（二）机构设置情况。安康市总面积2.35万平方公里，总人口302万，辖135个镇、4个街道办。135个镇统一设置行政事业机构9个，部门派出机构3个（不含公安派出所）。行政内设机构设“四办”即:党政综合办公室（审计所）、人大主席团办公室、经济发展办公室（自然资源所、生态环境所）、社会治理办公室；事业机构设“三站一中心一执法办公室”即:农业综合服务站、社会保障服务站（民政办公室、退役军人服务站）、公共事业服务站（文化站）、便民服务中心、综合执法办公室。部门派驻各镇机构3个:司法所、市场监管所、财政所，均为副科级规格。

（三）人员编制情况。全市135个镇共核定编制8806名，其中：行政编制3812名（不含司法所）、事业编制4994名。各镇领导职数统一按照9名配备，具体为党委书记、人大主席、副书记兼镇长各1名，党委副书记1名、纪委书记1名、组织委员1名，副镇长2名。镇人武部长为副镇长级职务，其职数不在8名之内。2016年乡镇领导班子换届，各镇单设党委组织委员1名。2017年，为缓解脱贫攻坚工作任务，统一为各镇脱贫攻坚指挥部办公室设置1名专职副主任领导职数（副科级），脱贫攻坚任务完成后，该职数核销。2021年乡镇换届，各镇统一设置了政法委员，由镇领导兼任；单独设置宣传统战委员（部分县设置为政法统战委员）1名，副科级。

二、存在问题

随着《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设意见》的颁布实施，乡镇基层社会治理已成为完善社会治理体系的重要基石，当前乡镇行政管理体制与基层治理体系现代化的要求、乡村振兴的发展目标，还存在不相适应的情况。

（一）乡镇职能职责定位需精准。2019年机构改革以来，党政机构设置和职能配置不断优化调整，新整合组建了县应急管理局、自然资源局、农业农村局等10个政府工作部门，按照省市统一部署，同步完善推进镇机构改革，对镇“办所站”等机构进行了整合优化，并新设了便民服务中心、综合执法办公室，但未对镇内设机构、镇属事业单位职能职责整合优化，依然还延续2015年机构改革时的状态，镇属事业单位和内设机构职责需完善加强。安全生产、减灾防灾等应急管理职责及卫生计生职责未及时整合，同一项职责由多个机构承担，不利于职责的承接和工作的高效落实；基层治理、疫情防控、乡村振兴等职责亟待梳理完善，并按照职能归口整合明确。

（二）县镇两级权责边界需明晰。《党的基层组织工作条例》规定乡镇党委有6 项职责任务，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》》规定乡镇政府有 7 项职权、人大有14项职权，但在具体工作中，乡镇的职能定位比较宏观和抽象。法定职权中“办理上级人民政府交办的其他事项”却很容易细化和量化，因此乡镇普遍情况是上面部署什么就干什么。与此同时，上级部门也将大量工作任务以“属地管理”名义转嫁给乡镇承担，导致“上面千根线、下面一根针”演变成“上面千把锤、下面一颗钉”。有的县级部门通过通知规定、方案明确、会议决定等方式，把自身职责范围内的工作，以“属地管理”名义下放乡镇，有的甚至只是简单将上级文件转发给乡镇落实，从“主责”变“无责”。

（三）派驻机构管理机制不健全。“县乡机构条块分割”是乡镇管理体制的一大弊端。机构改革后，原下放到镇的市场监管所、司法所重新上划为县直部门派驻乡镇机构，同时将财政所调整为派驻机构。这些派驻机构虽然明确了“双重管理”，但“人、财、物”及日常考核等仍由上级部门统一管理，虽设在乡镇，但乡镇对派驻机构难以实施统一指挥、调度，存在“指挥协调难、工作调度难、人员管理难”的“三难”局面和“部门管理够不着、乡镇想管管不到”的现象。“条块分割”的局面不利于乡镇工作高效开展，弱化了乡镇应有的职能。

（四）事权下放承接落实不彻底。近年来，随着经济发达镇改革、旅游名镇、小城镇等改革推进，一些县级事权逐步下放给乡镇，例如经济发达镇试点改革，省上明确向经济发达镇下放161项县级管理事项，其中行政许可12项，行政处罚135项，其他权力14项，大量的事权为监管责任，而乡村振兴、民生服务、产业发展、新型城镇化等基层急需且能有效承接的审批服务事项却仍然在县级部门，大量的监管事项下放镇级后，导致镇上干部往往一人身兼数职，在事权承接上存在一定困难。虽然，全市各乡镇均设立了便民服务中心，但真正在镇级层面能够直接审批的许可事项较少，大多数还依靠信息网络及审批后台提交县级相关部门或审批局审批，乡镇便民服务中心的为民服务能力还不够强。

（五）基层综合执法作用需强化。2019年综合执法改革中，各乡镇统一设立了乡镇执法办公室，作为乡镇的执法机构明确了人员编制，赋予了执法办公室日常巡查、接受投诉举报、协助调查取证等工作，依法或受委托承担辖区内相关行政执法职责。目前全市除汉阴县推进“321基层治理”试点中建立镇本级综合行政执法事项清单、部门委托镇实施行政处罚事项清单、“镇呼县应”行政处罚事项清单三张清单以外，其他各镇均未实质性开展县级委托执法。部分县区委托下放了一些执法事项，但一些专业性较强的行政执法事项，在专业人员及设备都未配套到位的基础下，镇级层面短时间内很难独立行使执法权，需要事权下放部门进一步加强对镇业务指导与培训。同时，镇级“一支队伍管执法”的合力还未得到发挥。

（六）乡镇干部人事制度需灵活。目前，乡镇工作的主力军在事业单位人员，但是事业单位人员由于身份原因在提拔使用和职称晋升方面受限，同时，乡镇也没有副科级事业单位，要提拔只能在乡镇换届期间通过依法选举任命才能提拔为乡镇副职领导，因提拔重用通道机会较少；加之镇级单位绩效工资考核评价设置不够科学合理，量化操作性不强，未能充分发挥绩效工资的正向激励作用，事业单位待遇与公务员达不到同工同酬，干部干事热情和工作积极性受到一定影响。

三、思考建议

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设意见》的出台，为下一步乡镇基层治理指明了方向，同时也为乡镇行政管理体制改革推进明确了任务，现结合实际提出以下建议。

（一）强化服务“功能”，提升为民服务能力。一是完善乡镇职能职责。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确了乡镇政府义务教育、新型职业农民培训、农村社会保障、公共文化服务、农民基本经济权益保护、环境卫生等方面基本公共服务， 并要求扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理等方面的服务管理权限。推进乡镇职能由“管理型”向“公共服务型”转变，通过编制和细化乡镇《权责清单目录》《公共服务事项目录》，彻底厘清县、镇两级事权边界，实现乡镇由“无限管理、有限服务”到“规范管理、无限服务”的转变。凡是没在清单之列的，县级职能部门不得将工作任务转嫁给乡镇政府。二是优化为民办事平台。进一步强化乡镇便民服务中心基本功能，集中入驻上级下放事项、本级法定事项、派驻机构服务管理事项。推行集成服务，通过打造“一窗综办”窗口，政务服务标准化、首问负责制、服务承诺制、一次性告知、村社代办制等便民举措，提升信息化、网络化服务水平，让群众办事“只进一门、只跑一窗、只跑一次”。三是实行乡镇职责准入制度。强化职责清单准入管理，建立乡镇（街道）职责准入制度，未经上级党委、政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）承担，做到“法定职责必须为”、“法无授权不可为”。

（二）推动扩权“赋能”，增强发展内生动力。一是因地制宜赋予县级管理权限。按照依法下放、宜放尽放的原则，将乡镇发展所急、管理所需、人民所盼的县级管理权限赋予乡镇承担，根据实际需求和承接能力，推动精准赋权、差异化赋权，建立动态调整机制，及时调整并向社会公布乡镇赋权目录。二是因势利导赋予匹配的财权。加强乡镇“造血能力”，在赋予乡镇更多事权的同时，科学调整县区政府和乡镇的财政分配关系，上级政府对下放到乡镇的事权配套给予财力支持，由县区承担的支出责任不得转移给乡镇政府承担。通过税收、非税收入、土地出让金等方面净收益返还形式，增强乡镇发展动力和底气。

（三）提升治理“效能”，凝聚乡镇治理合力。构建简约高效的基层镇办机构设置。一是优化乡镇机构设置。统筹乡镇党政机构和事业站所设置， 根据不同乡镇的经济基础、资源禀赋、产业特点、地理区位、区域面积、人口规模等因素，确定不同类型乡镇的职责定位和机构数量，允许乡镇在机构限额内自主设置1—2个特色机构，以服务当地发展。对领域接近、职能相近的乡镇内设机构、事业单位按照“大综合、扁平化”原则灵活设置。建立乡镇机构“一对多”“多对一”的制度，理顺与上级机关的工作对接和沟通衔接。支持乡镇改革创新，严禁干涉乡镇机构编制事项，不得要求乡镇对口设立机构。二是理顺派驻管理体制。严格贯彻落实中央关于“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇的机构原则上实行属地管理”要求，对中央未明确要求实行派驻的机构重新还权于乡镇，对中央明确要求实行派驻乡镇的机构（除派出所、法庭），纳入各镇统一指挥协调，日常管理由乡镇负责，业务指导、专业培训、人员调配由主管部门负责；派出机构工作人员的人员工资、各类津补贴以及考核奖励性资金由县财政直拨给各镇政府，由各镇政府负责发放，工作任务接受镇政府管理监督，职级晋升、工作调动和其主要负责同志任免考察必须书面征求镇党委意见。三是完善执法联动机制。推动行政执法权限向乡镇延伸和下沉，做强做实乡镇执法办公室（执法队），集中行使依法授权或委托的行政执法权，实行“一支队伍管执法”。强化乡镇党委统一指挥和统筹协调职责，建立健全与区县级部门的执法协作机制，加强执法监督，改进执法方式，逐步构建起权责明晰、简约高效、运转协调、执法有力的基层综合行政执法体制。

（四）激发干部“动能”，释放干事创业活力。基层干部是乡镇社会治理效能实现高质量的决定性因素，要通过组织、编制、人事、财政等激励机制不断提高乡镇干部待遇、激发干部干事创业活力，使乡镇干部真正能够引得来、用得好、留得住。一是优化人员编制。针对近年来城镇化发展带来的人口、产业向重点镇、发达镇聚集的现状，优化乡镇编制布局，根据人口、工农业总产值、土地面积及经济发展状况等情况，重新核定乡镇编制，推动编制随生产要素流动而调整，发挥编制使用效益。对照调整下划到乡镇职责任务，按照“编随事走”原则，推动市县同步向乡镇下划人员编制，确保乡镇新承接事项接得住、管得好。二是灵活用人机制。统筹调配乡镇行政和事业编制资源，建立从身份管理到岗位管理的灵活用人用编机制，赋予乡镇在编制总额内各内设机构和事业站所之间的人员调配权，打破编制性质和人员身份的限制，制定符合乡镇实际的人员招考、管理、使用、流动、晋升、薪酬等配套政策，有效解决乡镇人员“同岗不同编”“同工不同酬”“交流无渠道”等问题。三是畅通干部成长通道。对乡镇部分职责任务重、管理幅度宽的事业单位按副科级规格设置，拓宽事业单位职务职级晋升空间。同时，提高乡镇事业单位管理岗位职数比例，加大专业技术岗位职称评聘力度，做到乡镇事业干部与公务员待遇同步提高。

（作者系安康市委编办行政科科长）