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关于现代环境治理体系建设的调查与思考

作者:周永鑫 陈安平 王婧君 时间:2022-06-17 15:18 来源:安康发展 【字体:

为深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平来陕考察重要讲话重要指示精神,扎实实施中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,全面推进安康生态文明建设,助推经济高质量发展和生态环境高水平保护,市人大常委会调研组对全市现代环境治理体系建设工作进行了深入调研,形成以下报告。

一、安康市现代环境治理体系建设现状

安康既是国家主体功能区,也是南水北调中线工程重要水源地,承担着当好秦巴汉水生态卫士、确保一泓清水永续北上的重大政治责任。近年来,全市上下高度重视生态文明建设和生态环境保护工作,为现代环境治理体系建设奠定了一定的基础,助推全市生态环境稳定向好,环境质量始终保持全省前列。一是生态环保责任不断压实。全市上下扛牢了生态环境保护政治责任,压实了生态环境保护“党政同责、一岗双责”,初步形成了“政府主导、环保协调、部门负责、群众参与、社会监督”的大环保工作格局。二是生态环保法治体系不断完善。在严格贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》和大气、水、土壤污染防治法以及《陕西省秦岭生态环境保护条例》等上位法的基础上,市人大颁布了《安康市化龙山国家级自然保护区条例》《安康市烟花爆竹燃放管理条例》《安康市硒资源保护与利用条例》《安康市汉江流域水质保护条例》,以法律法规的刚性要求守护安康蓝天碧水净土青山。三是生态环保长效机制不断健全。建立了生态环保联席会议机制,全面实施生态环境保护“五项机制”和“三色”督办单制度,出台印发了《安康市生态环境保护责任清单》,构建了县(市、区)、镇办、村(社区)三级环境监管网格,同时,突出秦岭生态环境保护和汉江流域水资源保护,建立完善了秦岭规划落实机制和市、县、镇、村四级监管机制,持续深化河(湖)长、警长、督察长“三长治河”管护机制。四是生态环境保护能力不断提升。建成15个水质自动监测站、19个大气自动监测站和13个大气监测微站。建成全省首家、全国一流的南水北调环境应急处置中心,建成市、县环境应急物资储备库。五是生态环保体制改革不断加快。成立安康市生态环境保护委员会,完成全市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革和生态环境保护行政综合执法改革。六是生态产业不断壮大。坚持绿色循环发展,优先发展生态产业,依托区域山林经济产业基础,初步形成了我市生态产业发展格局,以富硒产业、生态旅游、生物医药、涉水产业为代表的生态友好型特色产业引领区域生态产业高质量发展。

二、体系建设面临的主要困难

(一)职能交叉重叠,事权不够明晰。关于生态环境保护和治理,部分管辖范围没有明确界定,尤其是在生态环境监管机构改革后,政府与生态环境有关职能部门之间存在一定的权责界定问题。比如,机构改革后,我市的县区生态环境部门为市生态环境局的派出机构,不再是同级政府的组成部门,导致了县区政府在生态环境方面权责不一致。生态环境保护和治理的相关职能部门,特别是综合经济管理、资源及环保等部门之间涉及生态环境管理的权限存在交叉重叠现象,界定不够清晰,部门之间协作机制还未健全,影响环境保护及治理成效。比如,生态环境、自然资源、水资源、林业、农业等部门关于环境保护治理的权限有交叉的部分或者界定模糊的部分,不利于部分工作的开展;矿山恢复治理是一个整体工作,但矿山的安全管理、生态环境保护和污染治理却分属不同部门,缺乏统筹共管机制,工作效率不高;在发现问题、反馈问题、处理问题等工作机制中还没有实现信息共享,没有形成联动的工作合力。同时,生态领域的财政事权和支出责任需要进一步明晰。安康肩负着国家主体功能区、秦岭保护和水源地保护等重要环保责任,在地方财力紧张和经济社会发展等各项支出不断加大的情况下,全面抓好环境治理保护各项工作,生态环保投入缺口较大,目前主要靠争取中省项目支持,缺乏关于生态方面财政事权和支出责任方面的明确规定。比如,今年全市秦岭区域小水电整治共拆除、退出水电站67座,初步估算各类费用需要15亿元左右,截至目前省上还未出台补偿办法和具体补偿标准,这项新增任务加上矿山恢复治理、“两场(厂)”建设和运营等常规支出,市、县财政压力特别大。

(二)强调政府职能,市场化作用发挥不充分。对生态环境治理问题上更多地使用行政手段,强调政府职能,市场化作用发挥不充分,在有些方面导致管理实效性不足,不利于生态环境的综合保护和治理。比如,用行政手段管理本可纳入市场交易的资源、资产,政府投入对公益性生态环境资源进行开发,这种过度依赖行政手段管理生态环境资源的成效并不好。环境污染治理和生态产品生产的市场化机制正在形成中,但产业链不完整、科技支撑不足、骨干企业缺乏,有待加强引导培育,构建生态环保市场化体系。同时,在利用税收工具进行环境保护治理的过程中,不仅要适度征收环境税、排污费,还要制定鼓励生态产品生产的减税降费优惠政策。

(三)公共参与不足,社会监督机制不健全。社会公众及社会组织参与生态环境保护治理的机制尚不健全,参与渠道缺乏,意识和能力不足,政府引导机制还没有建立起来。在社会监督方面,信息收集和反馈机制还不完善,导致了环保立法征求公众意见回应说明不足、环保执法听取公众意见不足、公众获取日常环境信息不足以及环境司法公众参与度不足等。比如,群众对生态环保的意识和行动自觉不够强,全社会重视支持参与度还有待提高;政府在环保立法过程中,征求公众意见的范围、方式等不够广泛,公众参与机制还未建全。

(四)生态经济薄弱,保护与开发融合还不够。生态经济发展的基础薄弱,生态治理和发展特色产业的有机结合度不高,环境竞争力和经济创新力不足,保护和开发融合不够,绿色循环产业体系还未形成,生态保护的系统化、环境治理的精细化、生产方式的绿色化有待进一步提高。现代生态产业集群化发展程度低,全市区域的生态产业布局还不够集中协调,缺乏具有生态特色的龙头企业带动和支撑发展,比如,各县(市、区)和高新区、恒口示范区都有各自的生态产业布局和发展规划,统筹协调不足,不易形成合力。资源利用不够高效,生态产品价值实现还不到位,产业分工协同与资源要素还不够匹配,区域生态吸引力不高,生态资源产业化还未实现。

三、意见建议

(一)牢记“国之大者”,健全环境治理领导责任体系。要深刻汲取秦岭违建别墅问题的教训,牢记生态环境保护这一“国之大者”,进一步强化党委和政府主要领导作为本行政区域生态环境保护第一责任人的意识,对本行政区域的生态环境质量负总责,重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办,压实各级责任。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》和省委、省政府《关于构建现代环境治理体系的实施方案》要求,进一步细化具体措施,明确目标任务,确保重点工作落地落实见效。要进一步强化各级领导分管领域的环保工作责任,把辖区负责制和“谁管理谁负责”的责任夯到实处。同时,进一步完善中央、省委生态环境保护督察配合保障和反馈问题整改落实机制。

(二)夯实主体责任,健全环境治理企业责任体系。严格执行生态环境保护领域的各项法律法规,充分运用企业排污许可、环境绩效分级、生态环境信用、环境监管执法正面清单、环境行政处罚及整改等各项制度和手段,夯实企业在生态环境保护和治理中的主体责任。建立以排污许可执行报告为核查基础的环保税核查机制,鼓励企业依托排污许可证建立“自证守法”管理模式,开展能耗双控、双碳以及污染物协同控制治理具体化实践,落实生产者责任延伸制度。健全完善环境信息公开制度,督促排污企业依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况,促进环保设施和城市污水垃圾处理设施向社会公众开放。

(三)促进公众参与,健全环境治理全民行动体系。进一步完善公众监督和举报反馈机制,鼓励公众参与监督,明确公众监督和举报的权利和义务,规范相关流程,引导公众监督和举报。发挥各类群团组织和社会组织作用,完善环保志愿者参与机制,引导具备资格的环保组织依法开展环境公益诉讼,搭建各方共同参与的环境公益诉讼网络。将生态文明建设和生态环境保护纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系;通过多途径多方式,扎实深入开展全民生态文明宣传教育工作,引导广大人民群众践行绿色生产生活方式,积极推行绿色办公、绿色出行、绿色家居、绿色消费;坚定不移走经济生态化、生态经济化的绿色崛起之路,大力推广循环经济模式和清洁生产方式;全面推进垃圾分类,加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的工作体系。

(四)强化监督管理,健全环境治理监管体系。依法依规加强监管,依托生态环境保护综合执法改革,进一步整合资源、提升监管能力、打击环境违法行为,常态化开展联合执法、区域执法、交叉执法检查,加强司法联动和行政执法与刑事司法衔接,保持打击环境违法行为的高压态势,形成立体化“打、防、管、控”工作合力。充分发挥人大法律监督、政协民主监督的职能作用,对生态环境保护责任落实、法律实施等情况进行监督检查、视察调研,向政府及有关部门提出意见建议,督促相关问题的有效解决。加强司法保障,依法强化生态环境保护和环境资源类案件的审理、监督,深化民事公益诉讼和行政公益诉讼,探索推动公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的有效衔接,创新生态环境修复方式,提升工作效能。整合用好卫星遥感、环境监控监测、巡视巡察、执法检查、群众举报、信访投诉等环境问题信息来源,构建体系完备、上下协同、信息共享的生态环境监测网络和大数据库,构建跨部门、跨区域、全覆盖的预测预警、信息报告、风险管理、应急处置和应急联动体系,建立统一的环境应急预案电子备案系统,实现环境质量、污染源和生态状况监测全覆盖。全面推动“321”基层治理模式在生态环保领域的应用,健全市、县(市、区)、镇、村(社区)线上线下密切配合相互衔接的四级网格体系,形成问题快发现、快交办、快整改的良好工作格局。

(五)发挥市场化作用,健全环境治理市场体系。将碳排放权、用能权、排污权、水权等使用环境资源的权力,作为环境治理的抓手,引入市场化机制,更好的管理约束企业主体和规范政府行为。积极构建规范化开放市场,扩大政府通过购买服务方式实施的生态环境治理和保护项目范围,引导各类资本参与有利于环境治理的交易、投资、建设、运行,加快构建安康市环保产业的“产、学、研”体系,优化环保产业金融支持和服务。构建使用环境资源权力的标准和评价体系,完善资源环境价格机制,进一步深化市场化配置改革,建立健全碳排放权、用能权、排污权和水权交易体系长效机制。推进环境污染第三方专业化治理,明确政府、排污方和第三方企业的法律责任,优化对第三方运营的环保前置审批,建立合理的价格形成机制,完善监督审核机制,有效促进环保设施建设和环保治理运营的专业化和产业化。在生态红线区域内建立保护者受益的“生态补偿”模式;在重点保护区建立以夯实绿水青山根基为重点的“绿色银行”模式;在一般保护区建立以“生态+”多业态融合为主体的复合业态模式;在月河川道和其它区域的各类生产园区内打造以生态品牌提质增效为主导的“品牌引领”和以生态产品交易为牵引的“市场驱动”模式。

(六)加强诚信建设,健全环境治理信用体系。推进诚信建设全覆盖。政务诚信建设方面,将各级政府和公职人员在环境保护工作中因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息全部纳入政务失信记录。企业诚信建设方面,将企业的生态环境保护主体责任落实情况纳入征信系统管理,建立环保诚信档案,记录企业的环境守法或违法情况信息,向社会公开,并与企业融资、个人征信挂钩,作为信用联合奖惩的重要依据;将有环境违法失信行为的排污企业列入“黑名单”,并依法公开曝光。

(七)聚焦法规标准,健全环境治理法律法规政策体系。统筹推进地方性生态保护和环境治理类法规的立法工作,建立对地方法规、规范性文件与加强生态环境保护一致性审查机制,加快推进生态环境损害赔偿制度改革,推进建立市场化、多元化的生态保护补偿机制,探索排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。严格执行环境质量标准、污染物排放(控制)标准以及环境监测标准,做好生态环境保护规划、环境保护标准与产业政策的衔接配套,建立健全标准实施信息反馈和评估机制。深化绿色金融体系建设,逐步建立与经济社会发展水平相适应的生态环境保护与多元化投入机制,积极探索采矿权、排污权抵押融资和重大环保装备融资租赁等模式,支持金融机构探索开展排污权抵押贷款业务,探索在环境高风险领域推行环境污染强制责任保险制度。

(八)注重系统修复,提升自然生态修复能力建设。重视山水林田湖草系统修复,上下联动科学谋划生态修复工程的系统布局和整体格局,加大对水源涵养地、生态保护红线、森林公园、自然保护区等重点生态区域的自然生态修复力度。强化生态红线内的植被和生物多样性保护,充分发挥自然生态修复功能,提升自然生态质量。加快对行政区域内生态本底状况进行调查和评估,为生态修复工作提供基本依据。探索、引进生态修复技术,有针对性地开展水环境修复、土壤修复、工矿废弃地修复、生物多样性保护等生态修复和保护工程。全面总结已有生态修复工程中值得借鉴和推广的经验、存在的问题和改进的方向,强化生态修复在制度、模式、技术等方面的探索,巩固修复成效,为以后开展生态修复工作提供重要参考。

(作者单位:安康市人大常委会;周永鑫系市人大常委会原副主任,陈安平系市人大常委会建环工委副主任)

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