为了安康——我市财政改革创新促发展纪实

安康地处秦巴山区，是陕西省最南端与鄂、豫、渝毗邻的一个偏远落后地区。进入新世纪，安康撤地设市，但财政困难局面并没有因此而改变，2002年以前，财政收入总量和人均占有量处于全省最低水平，财政入不敷出，年年赤字，拖欠工资，上访不断，安康何曾“安康”？
2001年底，市财政局领导班子调整，面对财政困难局面，新一届班子经过深入调研，在市委、市政府支持下，打出了一系列改革创新组合拳，取得了显著成效。2005年全市财政总收入比2002年净增4亿元，年均递增20.7%，连续四年实现工资发放“不漏一人、不拖一月、不欠一分”；在兑现当年工资的基础上，累计消化工资欠帐0.75亿元，归还世行贷款0.97亿元。全市财政支出结构进一步优化，公共财政保障能力明显增强，支持地方经济发展的力度进一步加大，地方财政逐渐步入良性循环的发展轨道。市财政局连年获得市直单位责任目标考评一等奖，多次被市委纪委评为党风廉政建设先进集体，2005年，被省委、省政府授予省级文明单位称号。

创新体制 做大收入“蛋糕”

长期以来，国有资产管理不善，流失严重。全市260户国有企业占用经营性国有资产20亿元，欠债22亿元，意味着经营性国有资产损失贻尽，尚有2亿元资产负债。而全市行政事业单位占有使用的非经营性国有资产47亿，占全市国有资产总量的70%。就是政府这最后一块“蛋糕”，由于受计划经济体制影响，长期分散管理，一些单位把占有使用变为实际上的单位所有，不经审批，自行处置，擅自转让，私自买卖，低价贱卖，造成了一定数量的资产流失；部分单位利用现有资产进行经营，不经评估和审批，出租资产不经公开招标，暗箱操作，资产经营不提折旧，支出不进成本，导致资产补偿不能实现；资产闲置和低效使用现象比较普遍。
根据全市国有资产的结构特点和管理中存在的问题，市财政局从2002年春开始派人先后考察了广西南宁、广州珠海、深圳等地国有资产管理模式，结合安康实际，按照“改革管理体制、规范管理行为、盘活存量资产、提升资产效益”的目标，实行统一产权管理、统一资产配备标准、统一资产经营收益的新体制，成立了非经营性国有资产管理局，大力开展非经营性国有资产整合，将位于商业繁华地段的机关单位陆续迁出，挖掘其商业价值。同时加强国有资产出租经营管理，推行公开竞租，杜绝暗箱操作，提高资产经营效益。
过去一些单位在公房出租中，由于不了解市场行情，加之出租程序不规范，租价普遍偏低，导致国有资产的隐性流失。今年，市财政局在调查研究的基础上，制定了《安康市市级行政事业单位房地产对外出租公开竞价管理制度》，从公开竞租的程序、竞租价格的制定、承租人身份的确认、出租交易形式等方面作出了明确规定，使公房出租管理有章可循。位于繁华商业街的一市直单位，有20间临街门面房出租，市国产局和该单位联合组织进行公开竞租，租赁价格达55.6万元，比原实际租价高出25.6万元，增幅达85.1%。
2004年，原市商业局撤并，其资产收归市政府交由国产局统一管理后，在完成资产清理、主体变更、资产评估的基础上，委托公开拍卖，处置收入1380万元，比评估价高出400多万元，拍卖地价达230万元/亩，真正实现了国有资产效益最大化。2005年元月，市国产局收回市技工学校城区教学部国有房地产产权，在完成资产评估的基础上，会同市国土局、监察局公开挂牌出让，最终成交价为635万元，高出评估价近200万元，挂牌地价达170万元/亩。同时，市政府决定建设“安康建设大厦”，市建设系统各单位迁入后，所辖10余单位50余亩土地和6000余平方米房产全部交国产局按市场化运作，委托评估后公开拍卖，从去年下半年起已开始分步组织实施。至2005年底，全市完成资产整合4处，获得资产经营收益近5000万元。国家财政部行政司在实地调查了解的基础上，把我市这一做法称之为“安康模式”。
非税收入是财政收入的重要组成部分，过去由于部门争利，大部分非税收入游离于财政管理之外，滋生腐败，造成部门间实际利益差距加大，苦乐不均。针对存在问题，市财政局在政府支持下，积极稳妥地推进税费体制改革，完善“收支两条线”管理，推行银行代收制度，清理单位多头开户，基本形成了规范非税收入收缴管理的制度体系。坚持“管理、征收、稽查”三位一体的机制，推行“部门开票、银行收款、专户存储，财政稽查”的管理办法，组织人员上门检查收费证件、收费票据，核定收费项目、收费标准，落实收费任务，取消执收单位收入过渡账户；按照分级、分类管理、兼顾成本、适度调剂的原则，将非税收入全部纳入“收支两条线”管理，变部门收入为政府的可支配收入，形成统一的预算。2002年以前，全市行政事业性收费始终徘徊在5000万元左右。2004年以后，随着《行政许可法》的贯彻实施，全市在收费项目大量减少的情况下，非税收入因统管反而增长，2005年达2.8亿元。积极拓宽非税收入征管范围，把城市公益设施广告经营权、城市出租车牌照管理权经营，统一纳入政府理财范围，大大提高了政府的调控能力。
税收是财政收入的主体，市财政局结合省对市财政体制调整，按照“财力向下倾斜，管理向下延伸”的思路，合理划分收入范围，明确支出责任，把乡镇作为一级预算单位，下达收支任务，确定奖补办法，确保乡镇机关在编人员年均公用经费不低于1000元，改变了一些乡镇公用经费过去零预算的现象，极大地调动了乡镇政府抓收入的积极性。大力推行“属地征管、比例上解、上级稽查”的税收征管模式，积极支持和配合税收部门强化税收征管，加强对重点行业、重点税源的征管。组建税收征管分局，加大了耕地占用税征收力度，组织人员深入居民小区宣传“两税”征管政策，与房管部门、房地产开发企业联系，加强房产税、契税、耕地占用税征收管理。2001年前，全市契税收入只有240万元，2005年达到1800万元。在安康这么一个过去以农业为主、工矿企业相对较少的地方，2005年，全市减免农业税近8000万元，但财政税收总收入没有因农业税取消而大幅减收，反而保持了10.3％的增长速度。

创新思维 力促经济发展

初到安康的中外游人，无不为那蓝天白云下的绿水青山、天然氧吧所吸引，无不为秦巴山民们原生态的生产、生活方式感到新奇。然而，巍峨秦岭，既阻挡了西北利亚寒流的侵袭，也阻碍了安康北进西安经济圈的步伐；雄浑巴山，虽减少了辐射热量的散失，却减缓了安康东进长江经济带的进程；奔腾东去的汉江，迎来了东南亚季风的暖湿气流，却没能带来东南部经济的辐射。受大山的隔阻和历史上落后等多种因素影响，安康经济发展底子薄，速度慢，人均GDP和农民人均纯收入低于全省、全国平均水平，财政收入人均占有量为全省最低。
发展经济是财政走出困境的根本出路，虽已成为安康决策层和财政人的共识，但发展经济需要一定的资金投入，而穷财政又拿不出钱来，长此以往，恶性循环，安康经济在“贫血”中蹒跚，地方财政在困境中挣扎。两难之中，安康财政人在摸索中前进，在实践中不断创新，成功打出多记财政融资组合拳，变“被动应付型”财政为“主动经营型”财政。
2005年，组建了国有资本经营公司，与金融部门协商，财政出资本金，银行提供贷款，开展资本经营运作。市本级在财力十分困难的情况下，整合预算内外资金5000多万元作为贷款本金，国家发展银行为安康“一桥二道”（即汉江三桥、滨江大道、安康大道）建设提供贷款1．8亿元，使城市基础设施建设步伐明显加快，吸引了外资的投入，带动了城市房地产业的开发，促进了地方特色产业集群的形成。
紧紧抓住安康水电资源丰富的特点，积极筹措资金，向水电开发企业提供贷款资本金，促进了汉江梯级电站的开发建设，近几年，陆续建成或在建的安康电站小机组、石泉电站扩机、喜河电站、蜀河电站、旬阳电站都有市资本经营公司的资金投入。多级电站的开发建设，使安康成为我国西北地区重要的水电能源基地。2006年，国务院副总理曾培炎到安康考察时，对汉江梯级开发给予了充分肯定。
积极尝试将各级财政投入到企业的扶持资金变为资本金，由市资本经营公司以资本经营的方式投入企业，既履行了出资人的职责，保证财政资金的安全有效，又支持企业发展。同时，对财政投入50万元以上的项目派驻财务总监，监控财政资金使用情况。2004年以来，市财政局共派出财务总监16名，监控资金10.2亿元，保证项目建设顺利进行。
成立小额信贷担保公司，为中小企业发展提供贷款担保。资本经营公司融资2000万元，经与金融部门协商，按照资本金与贷款额1：5的比例，发放贷款，为中小企业解决贷款难的问题。市资本经营公司出面，市县联手整体收购了市内1382户2493笔农行贷款1.67亿元，为农民消债，为企业减负，使经济发展的主体能够轻装上阵。市秦东魔芋食品有限公司是陕西省农业产业化重点龙头企业， 2005年，市财政贴息160万元，支持企业争取金融机构贷款近2000万元，解决了购进原料资金不足的难题，当年生产魔芋精粉达2050多吨，销售全国各地，并远销日本、韩国、俄罗斯，直接出口创汇60余万美金，当年实现销售收入4800万元。
围绕绿色产业，选好优势项目，积极争取中、省项目资金，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。2006年，市财政局在深入企业调查时了解到，安康正大制药有限公司新建青蒿素生产线，与农户签订了3240亩的青蒿种植合同，由于收购资金不足，农民不愿赊销，企业不能正常生产。市财政局积极争取省政府陕南开发周转金1500万元，不仅解决了企业的燃眉之急，而且保护了农民种药积极性。2005年，在上级财政的大力支持下，全市财政安排的经济建设资金达8.17亿元，项目建设资金同比增长20%以上。

创新机制 提高理财水平

穷财政惟有改革创新才有出路。为此，市财政局创新理财机制，率先推行部门预算，按照“综合预算，量力而行，适当调控”的原则，对人头经费按政策计算到位，对公用经费分档安排，对专项经费实行一事一议，逐项核定。取消车辆经费、会议费等单独计算方法，统一作为公用经费一次安排到位。不分预算内、外资金，同时计算、同时安排。结合国有资产管理体制改革，把资金预算与资产构建预算捆绑下达。部门预算从2002年市直单位试点开始，到2005年，全面推广至乡镇一级。两年多的部门预算实践，不仅细化了预算编制，增强了财政调控能力，提高了预算资金安排的透明度，而且约束了财政部门自身行为，调动了各单位的理财积极性，推动了财政其它改革的深入开展。
为增强公共财政保障能力，市财政局调整和优化支出结构，建立工资专户，推行工资县级统发制度，解决拖欠工资问题。加大义务教育经费保障制度改革，改变过去生均公用经费零预算现象，积极落实义务教育“两免一补”政策，建立农村义务教育阶段困难学生救助体系。设立计划生育养老保险专项资金，促进农村计划生育事业的发展。变过去卫生防疫部门定额补助单位为财政全额供给单位，提高卫生防疫保障能力。规范补贴发放标准，推行“机关事业单位新进司机聘任制”，统一办公物品配置标准，严格控制公务消费过快增长，达到节约资金的目的。加大城市背街小巷改造力度，解决“路不通、灯不明、入厕难”的问题；在农村修建“便民桥”，解决山区农民出行难问题，体现了以民为本的理财思想，为构建和谐社会，协调经济发展，较好地发挥了财政职能。
过惯了穷日子的安康财政人最懂得节约也是增收理念的内涵与外延，并在实践中细化为管理制度和行为规范。针对不同的专项资金，制定不同的管理办法，充实完善项目库管理、报帐制管理和项目竣工资金决算验收制管理办法。大力推行政府采购制度，市、县联手制定政府采购计划，扩大政府采购规模，推广定点采购和协议集中供货、集中采购与专业采购相结合的管理制度，提高采购效率；市财政局派人到省会西安，联系定点饭店、宾馆，签约协议价，降低因公出差费用。截止2005年底，全市政府采购规模累计达4.3亿元，年均增长41.78%，累计节约资金4690万元。
根据税改后山区县乡财政运行状况，全力推进乡镇机构改革、财政体制改革和农村义务教育投入保障机制改革，积极化解乡村债务，推行“乡财乡用县监管”、“村财村用乡监管”和农村会计委派制，采取措施，制止新债，化解旧债，使乡村债务增长的势头得到有效遏制，至２００５年底，已归还旧债近2000万元。今年，安康被确定为全省农村综合改革试点市。
安康财政人的改革创新，不仅初步改变了财政困境，更为有力地支持了全市经济社会发展，昔日沉寂的秦巴山中，如今涌动着开发建设热潮，交通“瓶颈”正在打破，水电开发方兴未艾，生态旅游前景看好，中药产业日趋做大做强，安康蚕桑独占西北鳌头，．．．．．．城乡统筹发展，社会和谐安康。
为了安康，财政人不断探索创新；为了安康，他们仍将不懈努力。