以制度创新推动责任落实

  2013年初，陕西省安康市晶华大厦违法违规加层售楼，引发群体性上访事件。据查，该项目从启动后，一路违规却一路绿灯，涉及国土、规划、住建、人防多个部门行政审批和监管等方面违纪问题。安康市民心中都曾有过这样的疑问：为什么监管部门长时间甘当“稻草人”？这些部门的纪委书记、纪检组长都“去哪儿了”？
  深层调查显示，安康市县两级相关部门的纪检监察组织没有有效履行监督职责，有的甚至几年没有办过一起案件。而究其根源，相关部门纪检监察组织负责人是班子领导成员，受部门党委一把手领导，不敢监督；在人事、福利、经费、考核等关键问题上依附于所在部门，工作上放不开手脚，不愿监督；工作力量薄弱，查办案件不符合2人以上的工作程序，不便监督。
  面对这些突出问题，安康市委、市纪委决定在提升纪检监察派驻机构独立性和权威性上着力，以岚皋县为试点实施纪检监察派驻机构探索改革。之后，岚皋县撤销县级部门纪委、纪检组，归口设置派驻纪检组，实行统一机构名称、统一派驻模式、统一职能职责和直接领导、直接管理、直接监督（简称“统派直管”试点），实现了对县级部门派驻监督全覆盖。2015年3月，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山对岚皋纪检监察派驻机构“统派直管”改革作出重要批示，中央纪委组织部和陕西省纪委主要领导实地调研和指导岚皋“统派直管”试点工作，工作规范基本成熟。
  两年多的试点工作，有效解决了岚皋县纪检监察派驻工作机制不顺、权威不够、监督乏力、力量分散等突出问题，加强了县级机关党风廉政建设和反腐败工作。目前，这一模式已在该市县区全面推广。

  “统派直管”着力解决的两方面内容

  其一，组织形式变革，解决了监督“谁来抓”的问题。
  在过去的行政体制和纪检监察组织构架中，部门纪检监察组织没有真正解决好监督“谁来抓”的问题，原因在于人事权没有上提，部门党委与派驻纪检监察机构是“领导与被领导”关系，监督主体受被监督对象领导，同体监督的纠错能力大打折扣。
  “统派直管”的核心在于归口设置机构。岚皋县设置6个派驻纪检组，负责和联系全县87个县级部门和单位党风廉政建设工作的监督检查和协调指导，从形式上做到了监督对象无盲点、全覆盖。
  “统派直管”的突破口在于实行统一管理。各派驻纪检组集中办公，人员编制、行政关系、教育培训、考核奖惩由县纪委监察局统一管理，工作经费由财政部门全额预算、统一划拨。统一管理强化了监督主体的独立性和专职化，超脱了与原有部门的利益羁绊，打消了纪检干部后顾之忧。这种组织变革重构了新型权力制约关系，变同体监督为异体监督，从根本上解决了监督职能弱化、虚化问题。
  其二，工作方式转变，解决了监督“抓什么”的问题。
  “统派直管”厘清了责任职权，明确了县级各部门党委担负全面从严治党主体责任，承担本部门党风廉政日常工作；明晰了派驻纪检组的主要职责，建立多项管理工作机制，进一步突出主业主责，改变了过去派驻纪检组与监督对象之间职权不明、监管不实等问题。
  为了防止监督业务交叉重合，“统派直管”从原则上界定各派驻机构负责调查归口派驻单位科级以下党员干部违反党纪政纪的案件，县纪委重点查处部门领导班子及其成员违反党纪政纪的案件。同时，试点还借鉴省级巡视工作的方式，对归口负责的部门单位驻点巡查，实现了县级部门归口派驻和驻点巡查的两个“全覆盖”，充分发挥了“派”的权威与“驻”的优势。

  对“统派直管”试点工作的几点思考

  岚皋县“统派直管”试点工作，促使监督资源配置进一步优化，提升了监督执纪问责效能，为县级纪检监察派驻机构落实全面从严治党任务提供了参考。
  落实“两个责任”要共担并进。从试点看，岚皋县委、县纪委体现了“两个责任”一起扛的担当精神，实现了“两个责任”一体化和系统化。县委成为党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，“统派直管”是一系列县域层面管党治党工作创新的有机构成。同时，试点工作把更多的纪检监察力量调配到监督执纪问责的“刀刃”上，使纪委的权威性充分发挥，通过协助县委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，落实惩治和预防腐败工作任务，让县委书记真正承担起党风廉政建设第一责任人的角色。
  改革要注重从内部挖潜。以往基层改革的惯性思维是争取人财物，岚皋“统派直管”试点不增加编制、不新设机构、不新增经费，从解决影响主业主责的“顽症”入手，通过整合重组盘活现有资源、通过体制变革激发工作活力、通过制度创新提升监督实效。不少违纪案例揭示，如果只处理当事人，而不去卡住容易犯错误的环节，不去堵塞体制机制的漏洞，类似错误还会重复发生。
  纪检体制改革“还在路上”。纪检体制改革任重道远，需要顶层设计与基层探索结合，才能解决影响作风建设和反腐成效的突出问题，真正把压力传导到神经末梢。岚皋“统派直管”试点很多问题仍有待继续探索答案。比如，现有的试点对派驻干部的综合素质要求更高、对机构职能的匹配性要求更高，而这就要求在干部调配选用上必须加强与组织部门的协调衔接，将其纳入县区干部盘子统筹考虑，才能确保试点取得成效。另外，岚皋“统派直管”试点是强化“派”，有的同志认为这体现了“派”的权威，却体现不了“驻”的优势，这方面还需要进一步评估。
  （作者郭青系陕西省安康市委书记）