关于事业单位清理规范和分类改革的几点思考

　　2011年，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位分类改革作出了总体规划部署。去年，我市紧扣中省安排，整合规模过小事业单位，剥离机关混用事业编制，取得了初步成效。今年，全市机构编制工作会议提出了“继续深入推进事业单位清理规范，适时开展事业单位分类工作”。近日，市编委办公室又印发了《关于事业单位清理规范第二阶段工作安排的通知》，系统部署新一轮清理规范工作。本文拟就贯彻落实全市机构编制工作会议精神，完成清理规范第二阶段工作任务，结合日常调研发现的问题，谈一些粗浅看法，供从事此项工作的同仁参考。
　　一、继续抓好事业单位清理规范的重要性和必要性
　　继续抓好清理规范是推进事业单位分类改革的前提条件。根据要求，经过清理规范，所有事业单位都要印发“九定”方案，重新规范“机构名称、职责任务、隶属关系、机构规格、经费形式、人员编制、领导职数、内设机构、人员结构”等机构编制事项。去年我市初步完成了规模过小事业单位整合与机关混用事业编制的剥离，但其他事业单位还存在一些亟待规范的问题。诸如一些事业单位职能弱化或消失，特定工作任务已经完成，但依然保留在事业单位序列；一些事业单位职责任务、领导职数、人员结构等事项不明确；一些事业单位承担本该由市场配置或社会中介组织管理的事项，存在政事不分、事企不分的问题；还存在一些既承担行政职能，也承担公益职能，甚至还夹杂着生产经营性职能的复合型事业单位；上述问题的存在将影响下步事业单位分类。必须通过清理规范，为分类创造条件、打好基础。
　　继续抓好清理规范是建立事业单位的完整档案。1996年中央编委出台《关于事业单位机构改革若干问题的意见》，我市根据这次改革精神，在1998年—2000年印发了所有事业单位的《机构改革方案》。自此之后，一方面，为适应十多年来经济社会的发展变化，有些事业单位的机构编制事项已进行了多次调整，现在若要完整了解该单位的全面情况，需要查找许多文档；另一方面随着机构编制管理规范化、法制化的推进，回头审视过去一些事业单位机构编制事项的规定，还分别存在无工作职责、无领导职数、无经费形式、无内设机构等问题。因而，需要通过清理规范，建立完整、准确的事业单位机构编制档案。
　　继续抓好清理规范是持续落实市委市政府的既定部署。中、省部署事业单位分类改革后，市委、市政府始终高度重视，相继印发了《关于分类推进事业单位改革的实施意见》和《安康市事业单位清理规范工作方案》两个重要文件，明确了“2011年12月至2013年12月为清理规范阶段”；2013年市委办、市政府办在《关于进一步加强重点工作督查的通知》中，明确了市编委办公室今年要“完成事业单位分类改革清理规范阶段任务”，并纳入年度目标责任考核内容；在今年全市机构编制工作会议上，市委常委、常务副市长王安利强调“要扎实推进事业单位改革，强化公益属性，确保年底前完成全市清理规范工作任务”。市委、市政府关于事业单位清理规范工作的系列部署，各级各部门都要不折不扣地认真落实。
　　继续抓好清理规范是贯彻党的十八大及全国“两会”精神的迅速行动。党的十八大作出了“推进事业单位分类改革”的决策部署；今年“两会”《政府工作报告》明确要“继续积极稳妥推进事业单位分类改革”。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和转变政府职能方案》提出要“推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系；推进职能下放，着力解决国务院管得过多过细问题；推进职能整合，着力解决职能交叉、推诿扯皮问题；推进职能加强，着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题”。按这种改革方向和理念，对事业单位设置过多过滥、管得过多过细、权责错位缺位、编制久控不下、财政供养人员不断膨胀等问题，也必须按照十八大及全国“两会”对新一轮政府机构改革的要求，通过继续抓好清理规范，理顺政府与事业单位、事业单位与企业及社会组织的权界关系。
　　二、继续抓好事业单位清理规范的方法措施
　　1、“名正言顺”——规范机构名称。古语云：“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，事业单位改革当从“改名”开始。机构名称应当规范、准确，要体现地域位置、性质特征、主要职责、隶属关系等内容。但目前一些事业单位机构名称不够规范，有的事业单位名称超出地域范围，取名为“长江中下游ⅹⅹ办公室、中国安康ⅹⅹ中心”；有的事业单位借用企业名称，名为ⅹⅹ公司、ⅹⅹ厂；有些履行相似或相同职责任务的事业单位，在不同县区名称各不相同，有的为“ⅹⅹ中心”、有的为“ⅹⅹ办公室”、有的为“ⅹⅹ局”；特别是还有一些事业单位职能小名称大，只承担部分工作就取名为“ⅹⅹ中心”，只管某一段工作就取名为“ⅹⅹ局”，这就如同某些小区有几栋住宅楼，便取名为“ⅹⅹ城、ⅹⅹ国际城”，实则名不副实。《安康市事业单位清理规范方案》对事业单位名称也有统一的规范要求。这次清理规范中，要对照这个《方案》规范，使事业单位“名正言顺”地履行职责。
　　2、“去伪存真”——明确职责任务。职责任务是事业单位存续的前提和核心，名称、编制是事业单位的外在表现，只有准确界定了职责任务，才能科学设置机构、合理配置编制。实践中，一些事业单位不同程度地存在职责任务模糊不清、交叉重复、一权二授、一事多办等问题。在这轮清理规范中，要按照新一轮政府机构改革精神，突出“简政放权、转变职能”，对所有事业单位职责任务进行逐一审查，按照“行政性职责收归政府，经营性职责下放企业，公益性职责还给事业单位”的要求和“同一件事由一个部门负责”的原则，分清哪些是由法律法规明确授权的行政性事务、哪些是公益性事务、哪些是社会组织自我管理的事务、哪些是企业自主经营的事务，把真正属于事业单位的职能确定下来，激发事业单位发展活力。
　　3、“分门别类”——科学界定类别。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革意见》明确提出“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别”。行政类事业单位必须有国家法律法规或中央有关政策规定的依据，包括国家法律、国务院颁布的行政法规、全国人大常委会发布的法律解释、党中央和国务文件。部门所属事业单位承担行政职能，必须有国家有关法律法规或中央有关政策规定明确授权，其他都不能作为依据；经营性事业单位必须是所提供的产品或服务可以由市场配置资源，不承担公共事务管理或公益服务职责；公益性事业单位主要是面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的组织机构。这次清理规范中，要按照上述分类的要求，依法设置承担行政职能的事业单位；依据提供产品或服务的形式和必要，设置公益性事业单位或生产经营性事业单位。这些事业单位的职能必须是同一性质，不能既承担行政职能，又从事公益服务或夹杂一些可由市场配置的职能；对现实中存在兼有行政、公益服务、生产经营中两种或两种以上职能，或者兼有公益一类和公益二类特征的复合型事业单位，在清理规范中要进行职能剥离。
　　4、“求同去异”——优化布局结构。当前，全市共有各级各类事业机构3200多个，除去教育、卫生、科研等公益性事业单位外，具有管理职能或为行政机构服务的事业单位（机构）将近1800多个，这为日常机构编制管理带来许多矛盾和困难。据统计，在相同主管部门下，只有某一县区独立设置的事业单位多达300多个，若按照机构设置“上行下效、左顾右盼”的通常做法，相互攀比需新设2700多个事业单位，假如按每个单位平均核定5名编制，需新增编制13000多名，这与机构编制“零增长”的政策底线及今年“两会”李克强总理提出的“本届政府任期内，财政供养人员只减不增”的要求相悖。这次《国务院机构改革和转变职能方案》中，按照“大部制”改革理念，将铁路实行政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构，优化了机构设置和职能配置。既然国家部委都能整合、既然改革统一了县区部门和乡镇的机构设置，那么相同主管局下设的实际代行管理职能的事业单位，在理清规范中也应该和能够予以整合，各县区共有的予以保留，某一县区独设的尽量撤并。
　　5、“讲高就低”——严守政策红线。清理规范中，对要求增设机构、增加编制、增配领导职数等机构编制事项的，要认真研究，慎重对待。对凡是要求提升事业单位机构规格的，应当是承担行政管理职能的事业单位或多个事业单位的整合；对要求增加领导职数的，要按照《安康市事业单位清理规范方案》规定，严格控制；对凡因职能调整和任务增加确需增加机构和编制的，要按照市纪委、监察局、编委办三部门联合下发的《关于重申机构编制管理有关规定的通知》要求，在现有机构编制资源限额内，采取“增一减一”的办法调剂解决。
　　6、“依法树人”——强化登记管理。中央编办《关于<事业单位法人证书>使用问题的通知》（中央编办[2000]17号）明确指出“《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的合法凭证；未取得《事业单位法人证书》的单位不得以事业单位法人名义开展活动”，可见《事业单位法人证书》实质就是事业单位的“身份证”，是事业单位从事各项活动的“通行证”，其重要性不言而喻。《事业单位登记管理暂行条例》第三条规定“事业单位应当具有法人条件”，第十八条规定“事业单位未按照本条例规定办理登记的，由登记管理机关责令限期补办登记手续；逾期不补办的，由登记管理机关建议对该事业单位负责人和其他直接责任人员依法给予纪律处分”。作为机构编制工作仅有的两部法规之一的《暂行规定》，机构编制部门理应严格遵守执行。目前，事业单位较多，进行法人登记的比例不高，有些未登记的原因是不具备登记条件，设立时就“先天不足”。这次清理规范中，要按照《事业单位登记管理暂行条例》“依法树人”，在设立事业单位时就要考虑具备登记条件，能够依法登记，独立承担民事责任；对具备登记条件而未登记的事业单位，各级事业单位登记管理机关要加大督查力度，责令相关事业单位依法进行登记。
　　三、继续抓好事业单位清理规范的程序步骤
　　1、单位自查。各县区、各部门按照《安康市事业单位清理规范方案》规定，对各事业单位展开自查。各主管部门着重查找下属事业单位不规范的机构编制事项，逐单位提出清理规范方案；市县区编委办公室在总结和借鉴集中清理规范经验的基础上，着重对各系统下属事业单位机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、领导职数、内设机构、机构总量、是否法人登记等事项进行自查，逐单位建立不规范的机构编制事项台账。
　　2、反馈沟通。市、县区编委办公室根据主管部门上报各事业单位的自查情况，综合分析研判后，再充分与各主管部门沟通协调，反馈不规范的事业单位机构编制事项，提出建议意见。对涉及机构撤并、规格职能、增减编制等事项的，要按照机构编制管理权限与上级部门沟通，提出相关事业单位清理规范的原因及办法。
　　3、方案报批。各县区编委办公室根据市编委办公室的沟通情况，再与各主管部门协商，制订本县区各系统事业单位清理规范方案，经县区编委会审议后，按管理权限上报市编委办审批。市直各主管部门按照事业单位清理规范方案要求，提出本系统下属事业单位清理规范方案，及时上报市编委办审核审批。
　　4、印发九定。各县区事业单位“九定”由各主管部门草拟，县区编委办公室严格审核把关，提交县区编委或编委办公室研究后，再正式印发。市直事业单位“九定”方案由市编委办公室集中审核，经主任办公会或编委会研究通过后，正式印发。对一些主管部门下属事业单位机构编制事项较规范的，在下发本系统其他事业单位“九定”方案时，注明该事业单位原文件（注明文号）确定的机构编制事项维持不变，不再另行制订“九定”方案。