乡村旅游是以农村农民为主体、乡村产业为支撑、乡土文化为灵魂、城市居民为客群、山水田园为基本元素的新型旅游形态。宁陕县域面积3678平方公里、11个镇、56个村7个社区(5个城镇社区、2个农村社区),绝大部分资源、人口在农村,用好乡村资源、发展乡村旅游、促进乡村振兴,既是现实选择,也是希望所在。
一、现状分析
(一)产业起步早,转型压力大。宁陕旅游业起步于上世纪90年代中后期,大约经历了萌发、成长、兴盛、转型四个阶段。1995年前后,在各级政府的引导下,当地农民依托210国道这一交通便利,利用自家房屋和自然环境兴办以餐饮为主的农家乐总数达到200余家,有的还具备住宿、休闲功能,这应当是宁陕乡村民宿的雏形。1998年县上成立旅游局,县内部分自然人文景观得到初步开发利用,如十八丈瀑布、平河梁高山草甸、老城城隍庙、寨沟老姆台等景点成为外来人口竞相前往的旅游目的地。2005年左右,县委、县政府通过外出考察招商,借鉴河南栾川等地经验,兴起生态旅游发展热潮,以广货街蒿沟开发为抓手,招引了一批重点旅游企业落户宁陕,上坝河森林公园、皇冠健康小镇、筒车湾景区、秦岭峡谷漂流、蒿沟休闲农庄等生态旅游项目相继建成,全县旅游产业呈现出蓬勃发展的良好态势。随着全国旅游市场快速发展和生态环保政策收紧,以及管理运营方式跟不上市场需求,宁陕旅游也走到了转型升级的十字路口。特别是旅游企业经营机制不灵活,旅游业态单一,缺乏主动营销,单纯依靠门票收入,坐等游客上门,配套服务严重滞后等导致一些旅游企业长期处于亏损状态,部分企业运转艰难,积极适应市场变化,加快产业融合转型势在必行。
(二)旅游资源优,开发利用少。宁陕地处秦岭腹地,自然资源丰富,文化积淀深厚,气候独特,景观众多。全县40.33%的国土面积均在秦岭国家公园范围内,森林覆盖率达96.24%,植物资源1178种,动物种类繁多,列入国家和省级保护名录植物51种、动物44种,可开发利用的自然景观158处。尤其是散布在秦岭之中的山水风光、高山草甸、森林竹海、飞瀑岩洞和历史遗留下来的文物古迹、传统村落、历史街区、特色民居等都极具开发价值。同时,还有朱鹮、金丝猴、大熊猫、羚牛、金钱豹、林麝、红豆杉、珙桐等各类珍稀动植物资源尚未得到有效利用。遍布全县多地的红二十五军、红七十四师、陕南抗日第一军、江口三烈士等红色遗迹以及贯穿全境的子午古道旧址都是可开发利用的珍贵旅游资源。县内已确认红色遗迹19处,已发现子午古道遗存9处。这些资源大多处于原始状态,资源优势尚未转化为产业优势。
(三)路径选择准,产业层次低。县委、县政府立足县情实际,积极践行“两山”理念,确立“生态立县、旅游兴县、林业强县”发展路径,以精品民宿建设为切入口,把生态旅游作为首位产业来抓,坚持以生态经济引领高质量绿色发展。在战略上,通过多年持续不断地狠抓旅游产业建设,特别是近几年从路径选择、目标定位、产业布局、项目支撑向生态旅游聚焦。在战术上,以精品民宿为着力点,建立政府主导、市场运作、镇村主体、群众参与的工作机制,使精品民宿为重点的生态旅游产业蓬勃发展。在政策上,出台了“支持康养旅游产业发展三十条措施”“支持民宿产业发展若干措施”等系列措施,实施民宿产业“六百工程”,创新开发“旅游民宿贷”,强势推进生态旅游产业发展。在项目上,通过实施县级领导包抓、部门全力推动、镇村合力攻坚,谋划启动开工了一批对旅游产业有强力带动作用的重点项目。2023年以来,全县谋划生态旅游项目413个,列入市县生态旅游重点项目达到77个、开工项目63个。宁陕大力发展生态旅游产业虽然契合县域实际,但缺乏统一规划与设计,产品结构单一、链条不通畅,旅游产业综合效益不明显。
(四)发展势头好,参与广度小。通过学习借鉴浙江等地的经验做法,把旅游民宿作为引领生态旅游产业的重要抓手,引进一批国内知名民宿品牌,制定一系列支持政策,调动各方面发展民宿积极性,相继建成运营了守拙园、海拔1499、渔湾逸谷、望梅山居、冰雪山居、朝阳山居、海棠花开、八亩溪谷、老安山居、秦岭院子等一批选点精准、设计精巧、风格独特、品位较高的精品民宿和乡村酒店。终南之南、天华山居、隐居终南、旬阳坝老林场等一批新的民宿集群正在加快建设,“秦岭山居”民宿品牌的影响力正在逐步扩大。据统计,近三年民宿产业投资达到1.7亿元,建成精品民宿16家,有客房275间、床位417张、餐位1284个,在建17家,全县民宿建筑面积达到3.26万平方米。引进民宿设计运营管理人员50余名,从业人数达到 200余人,营业收入2535万元。聘请了一批乡村规划师、运营师,培养了一批优秀民宿管家。累计建成国家4A级景区1个、3A级景区3个、省级旅游度假区2个,推出了周末游、亲子游、研学游等一批精品线路,打造出一批集森林康养、自然教育、运动休闲、农耕体验等研学基地。在政府强力推动和企业带动下,不少地方出现了本地村民和返乡人员利用闲置房屋兴办民宿和进行农家乐改造提升的现象。虽然宁陕以民宿为重点的生态旅游发展势头强劲,但投入渠道单一、产业融合不够、农民参与度不高、带农益农效果不明显等问题也较为突出,旅游产业与农村集体经济和农民群众的利益联结机制需要进一步探索完善。
二、主要问题
(一)产业发展不够均衡。从布局上看,城关、皇冠、筒车湾、广货街四个镇起步早、布点多、进展快,4镇已建和在建精品民宿29处,已建成的A级景区和度假区均分布在该区域。梅子、江口、新场、四亩地4镇均有1-2处精品民宿,且有少量景区景点。太山庙、龙王、金川3镇无论是民宿产业和景区景点建设均明显滞后。从项目上看,一些边远镇长期无旅游项目,部分招商引资项目签约多年但难以落地建设。有的项目进展缓慢,推进效果不理想。从资金上看,城关、筒车湾、皇冠、广货街等镇资金投入较大,2023年以来,皇冠镇旅游产业投资达到3亿元,城关镇范围内旅游产业当年投资也超过1亿元,而金川、龙王、太山庙3镇近两年在旅游产业上的投资仅占全县旅游产业总投资的0.5%。
(二)多业融合尚有差距。调查中发现,已建成的景区景点和精品民宿要素不全、业态单一,与周边地区关联度不高,和一二三产业的互动联结机制还没形成,存在着景区(景点)、民宿、农户之间单打独斗的问题。特别是县城建设滞后,配套设施不完善,旅游标识体系未建立,服务体系不健全,对旅游产业的承载和龙头带动作用未有效发挥。集镇条件较差,缺乏整体规划设计,人居环境不优,与发展全域旅游不相适应。农副产品种类虽多但不成规模,生产粗放,“菌药果畜”未有效嵌入旅游产业。农村人口流失严重,参与和从事旅游业人数较少。对本地文化挖掘利用不够,以文促旅、以旅兴文还没有迈出实质步伐。
(三)市场主体参与不足。近两年来,县政府通过整合涉农资金、设立专项基金、开发金融产品、争取专项债券、实行奖补配套、进行财政贴息、盘活集体资产等方式,不断加大旅游产业资金投入。累计整合衔接资金9468万元、县财政每年设立2000万元旅游产业发展基金、发行地方政府专项债券资金6000万元、整合村集体资金8368余万元投入旅游产业,发放“旅游民宿贷”71笔5978万元,预计兑付民宿贴息200万元。据不完全统计,兑付各类康养旅游产业发展奖补资金856万元,政府各类资金直接投入民宿产业20758万元。由于民宿产业作为一个新鲜事物,市场主体及农户投资热情不高。全县已建和在建的20余处规模较大民宿中,除守拙园、朝阳山居、海拔1499、稻田舍、雅轩居等几家外,其他均以政府投资为主,企业和民间投入仅占到总投资的20%左右。银行等金融机构资金利用率低。挖掘民间投资潜力、激发市场主体投资积极性还有很大空间。
(四)瓶颈制约较为突出。一是服务不优。部分职能部门缺乏担当精神,审批环节多,并联审批、一站式服务、最多跑一次等落实有差距,习惯于“照章办事”、缺乏主动服务。二是资金不足。财政收支矛盾突出,近两年县级一般预算收入1.32亿元,地方收入仅占财政总收入的3.17%,仅能维持基本运转。财政资金直接用于旅游产业仅占到财政总收入的7%。大部分已开工项目都存在缺前期经费、缺项目资金的问题。企业垫资施工现象较为普遍。已建成项目也存在资金兑付不到位、奖补配套资金有缺口等问题。资金短缺成为影响项目推进的重要制约因素。三是供地不够。2022年“三区三线”划定过程中省市下达宁陕县新增城镇建设用地指标仅1000亩,过渡期国土空间规划已使用800.4亩。经过后期开发边界优化调整,624亩新增城镇建设用地指标用于了中心城区开发边界划定。部分已签约旅游项目有的处在城镇边界开发以外,有的虽在城镇开发边界内却无用地指标,农村集体建设用地政策上无法突破,导致部分项目无法落地开工。一些有实力、愿投资的企业无用地指标,而一些企业多年占用土地指标,却无实质性投资。还有的项目因生态环境保护政策收紧等原因,企业不敢冒然投资。
三、工作建议
(一)发挥政府统筹作用,狠抓组织推动。一是抓规划。统筹全县旅游资源,按照“一镇一策”,合理布局旅游业态。依据国土空间规划和秦岭国家公园建设方案,及时修编《宁陕县全域旅游发展规划》和《宁陕县乡村旅游及精品民宿发展规划》。综合考虑各镇自然风貌、土地条件、产业优势等因素,加快编制重点集镇和重点村庄建设规划。按照田园综合体的模式,对重点区域和重点部位的山、水、林、田、路、房等进行统一规划、统一设计、一体打造,使乡村资源得到充分利用。坚持四不原则(尽量不砍树、不占地、不迁人、不破坏原有风貌),充分尊重村民意愿,最大程度保持乡村原有风貌。二是抓推动。选择资源优势明显、产业基础较好、人口相对集中、交通相对便利的镇村按照宜居宜业和美乡村的标准,集中物力、财力、人力,突出抓好3-5个生态旅游重点镇,打造5-10个以精品民宿为引领、农文旅相融合、多业态竞相发展的乡村旅游示范村,使其成为乡村振兴示范样板,以点带面,促进全县旅游产业发展壮大。三是抓环境。加强旅游重点镇村的设施配套,超前谋划实施一批交通、水利、通讯、电力、停车、公厕、污水垃圾处理等配套基础设施,积极借鉴“千万工程”经验,持续开展人居环境整治,实施村庄清洁行动,补齐农村公共设施短板,提升村容村貌。盘活农村闲置房屋、引入旅游业态、激活乡村资源,让老村庄展现新魅力。
(二)发挥市场导向作用,狠抓企业培育。一是稳住现有企业。对已经在县内落地建设的旅游企业和品牌民宿,要加大支持力度、提供优质服务、兑现承诺事项,使其尽快投产见效、发展壮大、健康成长。对已签约但尚未落地开工的企业,坚持领导包抓、现场办公、一事一议,以超常规的方法破解影响制约项目推进中的难题,尤其是资金、土地、证件办理等方面的瓶颈问题,使其尽快启动建设、顺利实施。对投资额度大、市场前景好、符合宏观产业方向的好项目大项目采取容缺审批、政府担保、“一把手”亲自包抓等方法,促其尽快立项建设,坚决纠正和杜绝“新官不理旧事”、推诿甩锅、躺平等倾向,形成一任接着一任干、一张蓝图绘到底的良好局面。二是引入新的企业。聚焦“建设生态经济强县、建成一流生态旅游目的地”目标,精心策划包装一批有优势、有市场、有内涵、有竞争力的生态旅游项目,推出一批有开发潜力、有产业基础、有文化积淀、有吸引力的乡村旅游项目,加大对外推介宣传力度,用足秦岭生态品牌,开发秦岭生态体验、自然研学、森林康养、农耕休闲等旅游产品,采取环境招商、资源招商、品牌招商、感情招商、以商招商等方式,引进一批新的旅游企业,形成各具特色的旅游业态。三是激活本地企业。制定含金量高的政策措施,积极引导鼓励本地有实力、有情怀、有远见的民营企业投资县城餐饮、酒店和民宿,支持本地外出创业成功人士返乡创业,从事乡村酒店、田园综合体、农家乐改造提升、开发农村闲置房产,鼓励干部群众利用自家宅基地和闲置房屋进行改造新建标准化农家乐、农庄和民宿,积极支持现有农家乐改造提升为星级农家乐和精品民宿,给予相应奖励补助,最大限度调动民间资本投资乡村旅游的积极性。
(三)发挥金融支持作用,狠抓投入短板。一是整合涉农资金。充分发挥村级集体经济组织的作用,通过发展精品民宿、乡村酒店、种养殖专业合作社、农副产品深加工等涉农产业,以资金、资产等入股及合作开发的模式,建立联农带农益农机制,促进农民就业,增加农民收入,使乡村振兴政策、项目、资金相互衔接、有效整合,把上级下达到镇村的乡村振兴资金效益发挥到最大。二是做强融资平台。整合县内公共闲置资源资产,注入一定规模的资本金,促进优质资产向发投集团集中,全力支持其做大做强,配强选优领导班子,健全法人治理机构,理顺与下级子公司的管理机制,形成较强的投资融资能力,切实发挥国有融资平台在乡村旅游中的投融资主渠道作用。充分发挥县文旅投公司在争取金融支持、引进社会资本、经营旅游资源以及投资融资中的独特作用。三是争取银行支持。加强干部金融知识培训,主动强化与金融单位的沟通对接,准确掌握国家宏观金融政策和投资方向,尤其要积极争取国开行、农发行等政策性银行关于乡村振兴、农文旅融合、生态价值转换、新型产业培育、农村基础设施提升等方面的支持政策,为乡村旅游发展提供更多的长周期、低成本信贷资金。在此基础上,抓住政策机遇期,策划包装一批与乡村旅游相关联的优质地方政府专项债券项目,通过融资平台深度介入,使财政资金、金融资本和民间资本相互衔接、同向发力。
(四)发挥政策激励作用,狠抓要素保障。一是加强服务保障。按照各级关于乡村建设、乡村民宿、乡村旅游高质量发展的要求,不断增强发展意识、服务意识、创新意识、简化办事程序、提高办事效率、减轻企业负担,不折不扣落实好助企纾困、亲商护商、招商稳商的各项优惠扶持奖励政策,为市场主体主动提供“保姆式”优质服务,确保证照办理、行政许可、项目报批、资金拨付等政务服务事项快捷高效。二是加强人才保障。加强基层干部和农村实用技能培训,培养一批懂农村、懂农民、懂旅游的乡土人才、民宿管家、服务管理人员、乡村工匠。实行市场和荣誉相结合的方式,引进一批乡村规划师、运营师、设计师、建造师,让他们融入乡村、建设乡村。鼓励优秀年轻干部到基层一线驻村工作、实践锻炼、成长成才,弥补人才短缺难题。三是加强用地保障。全面开展闲置土地清理整顿,对批而未建、长期空闲、权属不清、违法乱占的土地依法收回,优先用于前期工作扎实、市场前景好、带动力强的乡村旅游项目。用足用活农村宅基地政策,在确保安居的前提下,对有一定利用价值的闲置宅基地实行租赁、合作和有偿收回村集体集约使用等方式,用于发展乡村民宿。加快农村集体建设用地征用、审批、供地进度,积极探索优质旅游项目“点状供地”、增减挂钩、占补平衡等用地机制,千方百计破解项目建设中的落地难问题。
(五)发挥农民主体作用,狠抓产业融合。一是依托龙头企业。突出重点区域,依托当地人文自然资源,培育一批各具特色的乡村旅游重点企业,发挥辐射带动作用,促进产业要素聚集,如精品民宿集群、田园综合体、度假区、特色小镇、乡村酒店等,带动绿色种养业、土特产加工、传统手工艺、特色餐饮等融入旅游产业,使其成为乡村旅游的重要元素,从而实现由原料到产品、由土特产到旅游商品、由地方饮食成为特色餐饮的迭代升级。二是发展能人大户。认真落实“归雁经济”扶持政策,组织动员在外创业成功人士返乡开发旅游资源、兴办旅游产业、投资相关业态、支持家乡建设、实现个人价值。支持当地有一定经济实力和经营头脑的能人大户利用各自优势和专长创办个体私营企业,从事旅游民宿、餐饮、旅游商品开发、创办三产服务业,与龙头企业做好承接服务,共同做大做强。三是促进就近创业。用好国家支持城乡居民就地就近创业就业各项政策,针对农村实际制定针对性强的扶持、奖励、补助政策,引导当地村民因地制宜、因家制宜、就近投工投劳、就地打工务工、从事多种经营、开发特色农产品,多渠道增加收入。特别要发挥当地居民和村民在乡村旅游中的积极作用,激发他们主动参与意愿,让有头脑的搞经营、有手艺的当工匠、有热情的做服务、有责任心的当管家,让村民主动参与乡村建设的各个行业和领域,使他们成为建设乡村、改变家乡面貌的参与者、实践者。
(作者系宁陕县人大常委会党组书记、主任)