2020年,我市在交通运输领域市级推行“一个部门”执法,设立安康市交通运输综合执法支队,将由原市公路局系统路政执法人员按“编随事走、人随编走”原则,转隶组建的普通国省干线路政执法大队继续派驻市公路局,人、财、物和日常工作由市公路局统一管理。路政执法大队机关7名人员负责对全市路政执法日常工作的统筹协调和业务指导,10个执法中队、103名执法人员下沉到10个县市区公路段,普通国省干线路政执法由此开启“派驻执法”工作模式。
近年来,在该机制作用下,路政执法与路产保护、公路养护、专业审查、公安交警实现新融合,充分激活了人力资源效能、持续释放了养管协同效能、优化提升了便民服务效能,确保了改革后路政管理工作的有序衔接、平稳过渡,在实践中凸显出巨大的优越性,究其根源在于其符合三重逻辑。
法理逻辑:市域内实行路政执法派驻制于法有依、于理有据
执法体制改革的重点是执法权的重新配置或调整,理论上讲,执法权的配置或调整属于立法范畴,同时它还涉及政策和因地因时的临机处断等问题。从立法宗旨来分析,公路法律法规是出于加强公路保护,保障公路的完好、安全和畅通以及促进公路事业发展的需要而制定的。从政策沿革来看,普通国省干线公路执法改革的目的之一是统一执法层级,避免多头多层重复执法,市域内实行路政执法“派驻制”与综合执法改革的方向和目标是完全契合的。关于管理主体,《公路法》规定“县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定”,陕西省政府于1989年、2006年、2007年在公路养管体制改革的相关文件中确定:国道省道由各地市负责养护、建设和管理,由市级公路管理局统一承担国省道干线公路管理养护任务。关于执法层级,中省均明确提出:“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类”、“原则上一个领域只保留一支执法队伍”、“设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级。”《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也提出要“坚持省(自治区)原则上不设行政执法队伍,设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级,县(市、区、旗)一般实行‘局队合一’体制,乡镇(街道)逐步实现‘一支队伍管执法’的改革原则和要求。”据此,安康市委编委在批复的[2020]6号、[2020]10号、[2020]15号、[2023]10号文件中先后4次明确:新成立的普通国省干线路政执法大队派驻市公路局,人、财、物和日常工作由市公路局统一管理。市委编委作为全市各级各类单位职能确定、机构设置的法定机构和权威部门,印发的文件具有连贯性和一致性,确定的事项具有权威性和合法性。实行路政执法“派驻制”既符合国家法律法规和中省政策规定,又是具有安康特色的接地气的改革实践成果。
历史逻辑:市域内实行路政执法派驻制有史可查、有史可鉴
纵观公路发展史,以前由于没有专门的公路路政管理机构和人员,只在公路沿线区乡成立护路委员会和护路队负责对桥梁、涵洞、路基、路面等设施的维护,管理内容极其简单,损害、侵占路产路权现象时有发生,并得不到有效治理。1984年,安康公路总段正式设立路政科(路政执法大队的前身),并配备专职路政管理人员,专门负责路政管理。之后,通过重点整治公路“三乱”、“四违”、超限运输等,路政管理工作持续得以加强,在保护路产路权和维护道路设施、桥梁运营安全方面发挥了重要作用。路政执法大队从诞生之初就在地级市,迄今为止,它的职责使命始终围绕着保护养建成果、维护路产路权、整治路域环境、提升路容路貌,在此过程中,形成了一套系统且成熟的人事、财务、资产、内控、考核、监督等管理体制和运行机制。2003年曾试行“养护与路政”分开,实行路政执法相对独立,不再由公路段统一管理养护和路政,但在具体工作中出现了路政大队、路政人员工作不协调、不配合、不同步等现象,造成路政执法巡查率下降、路政事案发现查处不及时、部分路段养护路况下降等现实问题,极大影响了公路的安全保护和养护成效,之后被叫停并纠正,继续由市公路管理局统一管理养护和路政。回望历史,可以得出以下结论:路政管理没有专门的机构和人员是绝对不行的,路政管理与公路养护分离还是不行的,唯有路政管理和公路养护深度融合才是公路持续发展之道。路政执法大队因路而生、为路所用、因路而兴,路政管理大显身手的舞台在路上,成效展示的平台在路上,一旦离开了公路就失去了生存的依附、成长的土壤、壮大的根基和发展的基石。
实践逻辑:市域内实行路政执法派驻制便民利路、成效明显
“三分靠养、七分靠管”的实践证明:公路养护离开了路政管理,将会事倍功半,路政管理离开了养护队伍,将会失去灵敏发现路政事案的前沿力量。只有养护生产、路政执法既各司其职、各尽其责,又相互配合、协调联动,才能最大程度地发挥“资源共享、优势互补、信息互通、人员互动”作用。“派驻制”管理机制的运行,有效解决了因养管层级分离、联动割离、职责剥离而导致的养管工作衔接难、路政事案查处难、安全保畅难等问题,大大提升了公路养管服的速度、力度、精度和温度,实现了养管效率、效益、效能的最大化、最优化。以改革后工作运行为例,安康市公路局将原有的公路养护机制与改革后的路政执法机制进行新融合,联合养护部门、治超站场与路政大队、路政中队,协同开展公路巡查管控、道路安全隐患排查、突发事件处置、涉路施工许可监管,形成市公路局和路政执法大队同步安排月巡查、公路段与路政执法中队同步安排日常巡查的“两级两同”内部联勤联动协作机制。在此协作机制下,全市干线公路系统70余个道班、400名道班工人按照2-3公里的养护路段划分,发现违反公路法律法规行为及时报告路政执法中队,按照最远管辖路段计算到达现场处置速度均在1小时内,最近路段仅为10分钟。同时,市公路局将各路段的道工变为收集民需的“千里眼、顺风耳”,公路沿线镇村的相关单位与个人若有涉路施工需求,只要在自己家门口找到公路上的道工说明情况,道工即可电话联系路政执法中队,为申请人提供许可预前引导的“上门服务”,根据申请人所述,理清涉路施工类型、进行勘验现场初查、免费提供一次性告知书、介绍市行政审批服务局的许可办理流程,让申请人不跑“冤枉路”,将为民服务落实到实处,让公路沿线涉路施工的申请人切实享受到公路为民和执法改革的实惠和便利。
在市域内实行路政执法“派驻制”是全面贯彻落实中省市交通运输综合执法改革部署,破解干线公路路政执法难题,实现路政执法与养管工作有机衔接的务实之举,也是创新和理顺干线公路路政执法体制机制,推动行业治理体系和治理能力提档升级的积极实践。因此,应进一步把路政执法“派驻制”体制优势巩固好,把日常工作运行的机制完善好,进一步将制度优势持续转化为治理效能,以路政执法的高效能治理护航公路事业的高质量发展。
(作者系市公路局副局长)