关于推进经济发达镇赋权工作的实践与思考

  为加快构建简约高效的基层行政管理体制，进一步提高基层政府治理体系和治理能力现代化，围绕经济发达镇赋权扩能工作，深入石泉县池河镇、平利县长安镇开展专题调研。通过问卷调查、座谈交流等方式，走访县级部门负责人、镇办分管领导、站所办业务人员、企业群众代表百余人，收集意见建议，分析问题症结，提出对策建议，为下一步顶层设计提供决策参考。
  一、调研背景
  党的十八届三中全会提出:对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。2016年，中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，明确指出：根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。2018年，《深化党和国家机构改革方案》明确：借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。向经济发达镇扩权赋能是经济发达镇行政管理体制改革的六大重点任务之一，更是经济发达镇行政管理体制改革关键所在，难点所在。
  二、实践概况
  2016年以来，池河镇围绕该项工作，先行先试，积极探索，取得了一定成效。2019年2月，省政府公布《赋予经济发达镇部分县级管理事项目录》（省政府令第219号），池河镇入选全省15个经济发达镇之一，也是我市唯一一个省级经济发达镇。作为石泉县域副中心，镇域面积101平方公里，辖13个行政村和2个社区，总人口3万人。试点工作推开后，石泉县结合实际，分批次推进赋权事项下放承接工作。2019年10月承接136项（其中4项行政许可已于2016年下放委托），2019年12月底承接25项，改革试点要求的161项行政职权下放、承接工作基本到位。
  2017年，长安镇也主动探索试点赋权工作，并取得了一些成效。长安镇是全国重点镇，目前暂未被省委、省政府确定为经济发达镇。省政府《赋予经济发达镇部分县级管理事项目录》确定的161项委托赋权事项中，长安镇已承接30项，其中25项行政处罚，县级委托部门与镇政府已签订行政委托执法书。在委托赋权事项的运行上，市场监管领域委托事项执行较好。
  从调研来看，扩权强镇有利于加快推进城镇化，助力乡村振兴战略。主要表现为三个方面：一是增强了试点镇统筹经济社会发展的能力。比如商事登记、企业投资项目备案等方面权限下放后，有效推动了乡镇个体工商企业注册登记，提高了市场规范化管理水平。二是社会管理手段从单一行政干预转变为多种方式相结合。比如市政、绿化、环卫、文化等方面权限下放后，为基层政府维护社会秩序、优化生产环境提供了有力抓手。三是公共服务体系不断健全。比如乡村建设规划许可、专业合作社设立、个体工商户登记等方面权限下放后，起到了提高审批效率，节约办事成本，乡镇政府公共服务能力明显提升。
  三、存在问题
  从目前试点开展情况来看，基层赋权仍然存在诸多难点，主要有以下几方面：
  一是县级赋权“如何放”存在统筹度不够的问题。针对发达镇行政管理体制改革，市委、市政府于2018年11月以两办名义印发《石泉县经济发达镇行政管理体制改革方案》，石泉县委、县政府成立了领导小组，2019年10月县政府印发了赋权通知，但从目前运行情况看，还存在赋权工作推进协同性不够的问题。县级部门在放权的态度上予以认同和支持，但考虑到委托放权缺乏现行的有关法律法规保障，担心后期出现管理责任后，县、镇两级划分不清，替乡镇“背锅”。在镇级层面，对赋权工作存在思想顾虑，一方面担心赋权事项过多，以目前镇上的人员编制和专业技术力量，会出现接不住的情况；另一方面，担心赋权过程中，县级部门明放暗不放，放责不放权，造成权责不清，出现“甩锅”的管理矛盾。同时，在赋权推进过程中，目前仍停留在下发文件贯彻落实层面，具体操作层面，缺乏系统配套政策、制度设计、培训指导，县、镇两级观望思想一定程度存在。
  二是权限向下“放多少”存在精准性不强的问题。根据省政府公布的赋予经济发达镇部分县级管理事项目录，下放的行政权力包含4大类161项行政职权，其中行政许可12项，行政处罚135项，行政检查8项，行政确认1项，其他权力5项；涵盖县级教育、民政、人社、经贸、住建、水利、农林、自然资源、文广、卫计、市场监管多达十余个县级部门的行政职权，在乡镇承接职权上，不同发展定位的镇对赋权清单“放多少”“放哪些”态度不一。主要问题有以下几方面，一是权责需对等。石泉县县镇两级认为161项赋权清单中，行政审批赋权过少，只占赋权总项7%，而行政处罚赋权过多，占赋权总项84%，权责不对等，大量属于监管责任下放给乡镇，而实际审批职权仍在县级部门，责任多、权力少不平衡。二是赋权需精准。调研中，县镇两级普遍认为，无论是发达镇、重点镇、或者文化旅游名镇，应根据其发展定位赋权，功能不同、赋权事项也应不同，在池河镇发展定位上，应赋予一定的规划、土地、建设方面的审批及管理权限，而长安镇应围绕茶旅小镇建设，强化农业产业、旅游文化、公共服务、规划建设等相关职权。三是赋权需实用。通过与县镇两级审批服务机构、执法机构测算赋权事项工作量发现，部分下放的行政职权在镇级层面行使机会较少，甚至基本不会出现行权机会，赋权给发达镇的职权事项“数量”与“质量”不平衡。
  三是确保事项“接得住”存在协同性不足的问题。目前，在镇级并不具备行政执法权，本次省政府赋权经济发达镇事项中，行政处罚占全部赋权事项84%；涉及部门多达10余个，其中住建领域执法占赋权执法事项37%，市场监管领域执法事项占赋权事项31%。行政执法权下放乡镇后，要实现接得住，管得好还存在协同性不足的问题。一是与执法权匹配的资源配置未跟进。原本由县级部门承担的行政处罚委托交由镇上负责，事权下放给乡镇，但涉及执法的人员编制并未划转下放，在目前乡镇一支队伍管执法尚未明确情况下，乡镇在行政处罚事项的承接上没有机构和人员力量承接。二是执法范围过大，基层执法人员难以胜任。目前，赋予给发达镇的行政处罚权涉及多个部门、多个专业、多部法规，执法类别有一定专业性，现有的人员如执行难度大、程序复杂的行政处罚事项时难以保障。同时，目前乡镇还没有具备综合执法资质的人员，且乡镇同一执法人员要同时考取多个部门行政执法类别执法证，困难极大。三是乡镇综合执法改革路径未明确。调研中发现，根据现行的综合执法改革政策，对于乡镇市场监管综合执法，《关于深化市场监管领域综合行政执法改革的指导意见》（中办发[2018]62号）明确：“整合市场监管领域在乡镇（街道）的站所力量和资源，组建统一的市场监管执法队伍，依法行使处罚权，作为县市场监管局派出机构”，而在省政府219号令公布的赋权事项上，又明确将经济发达镇辖区内，县级市场监管部门履行的部分行政执法权赋予给乡镇，经济发达镇市场监管执法职能“是收是放”，市场监管机构管归县管还是归乡管，相关改革配套政策未明确。
  四、对策建议
  一是加强统筹，确保赋权事项规范放、有序放。经济发达镇赋权在整个发达镇行政管理体制改革中起着重要性，基础性作用。必须引起市、县决策层面的高度重视，必须形成县级部门和乡镇的思想共识，坚持“先立后破、不立不破”的原则，强化组织领导，确保发达镇赋权工作向纵深推进。要建立由县委县政府牵头，相关部门参与的发达镇赋权工作联席会议机制，负责发达镇赋权工作组织协调，指导和推动赋权工作持续健康开展。加强县直相关职能部门与乡镇之间的协调，规范赋权流程，完善下放事项备案制度，明确县与乡镇职责关系。县级委托、下放给乡镇的事权在承接过程中，要进行充分的上下沟通，对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，需有一个培育承接能力的过渡过程，采取成熟一批，下放一批，下放的事项不能一放了之，根据难易程度，设定半年左右的过渡期，根据权力事项的转移，鼓励县级职能部门工作人员深入乡镇提供培训服务，提高乡镇对下放权力的承接能力。
  二是突出实效，确保赋权事项放得准、接得住。坚持问题导向和需求导向，具体放哪些权，要充分考虑经济发达镇的实际需求和承接能力，避免出现经济发达镇“想要的权力”要不到,“赋予的权力”不想要现象。按照“能放则放、权责一致、重心下移、减少层次”的原则，根据各镇发展情况，在赋权清单上实行“一镇一策”，差异化赋权，不搞一刀切。将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇政府。重点扩大乡镇在产业发展、城镇规划建设、城镇管理、安全生产、市场监管、社会治安、民生保障等方面的行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权。建立并公布发达镇权责清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系。建立动态调整机制，适时调整下放管理权限事项。根据试点强镇发展实际，组织放权部门、法制部门和试点强镇，认真分析下放管理权限的运行状况，及时制定管理权限事项调整方案，适当对下放管理权限予以调整。
  三是注重协同，确保赋权事项管的好、用的活。根据赋权情况，积极推进人员编制协同、工作机制协同、经费保障协同。建立与乡镇主体责任相匹配的行政执法体系。根据行政处罚事项的划转情况，县级层面跨层级调整，将编制资源向基层乡镇倾斜，将执法权限和具有执法资质的人员下沉充实到乡镇，推动行政执法重心下移；探索街镇综合执法有效形式，整合街镇站所执法力量，开展由街镇统一指挥协调管理的综合执法工作。落实行政执法责任制，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法机构人员的统一管理。打破“身份壁垒”。创新基层人员编制和待遇管理，建议发达镇在审批服务机构、综合执法机构职能调整到位后，工作人员统一使用、分类管理，统一考核、统一待遇。对县直部门赋权给乡镇的权力事项，做到权随事转、人随事转、钱随事转，使基层有人有物有权，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。