脱贫攻坚与乡村振兴如何实现有机衔接？

  当前，脱贫攻坚已经进入决战决胜、攻城拔寨的冲刺阶段，我国贫困分布特征从集中连片的区域性贫困转为散点状分布的个别性贫困，易脱贫地区和人口已经基本脱贫，尚未脱贫的主要为“两高、一低、一差、三重”(即贫困人口占比高、贫困发生率高，人均可支配收入低，基础设施和住房差，低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重)的深度贫困地区和深度贫困人口。从当前的脱贫攻坚实践来看，通过产业扶持、劳务输出、易地搬迁、危房改造、教育支持、医疗救助、兜底保障多措并举、综合施策，为贫困地区发展注入了活力。随着脱贫攻坚任务如期完成，总体贫困特征由绝对贫困向相对贫困转变，如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，对于稳定脱贫质量、推进乡村振兴战略实施有着重要意义。近期，清华大学中国农村研究院组织调研团队深入秦巴山区陕西省紫阳县开展调研，了解脱贫攻坚的实践探索，分析乡村振兴的困境难题，尝试从现实角度解答脱贫攻坚与乡村振兴如何实现有机衔接。

  一、紫阳县推进脱贫攻坚的主要探索
  紫阳县位于陕西省南部，汉江上游，大巴山北麓，呈“三山两谷一川”轮廓，是陕西脱贫攻坚任务最重、贫困程度最深的地区。一是贫困发生率高、扶贫任务重。全县17个乡镇、176个村社，其中贫困村133个、深度贫困村35个，建档立卡贫困户40659户133475人，截至2018年年底，全县剩余贫困村116个，在册贫困户21997户61711人，贫困发生率仍高达20.46%。二是地形地貌复杂、发展基础差。紫阳县“山大沟深”，自然灾害多发，耕地面积少、质量差，加上地处偏僻、交通闭塞，经济发展较落后。三是搬迁任务重、安置难度大。紫阳县是陕西第二搬迁大县，“十二五”和“十三五”期间的搬迁任务共42187户130742人。近年来，紫阳县为推进脱贫攻坚主要做了以下有益探索。

  (一)聚焦产业扶贫：“富硒茶”富了农民
  紫阳县气候湿润，水热资源充沛，种茶已有近四千年历史，紫阳茶最早自西周时期即被列为贡品，近年经科学鉴定更赋予了富硒保健的现代内涵，并获得国家地理标志产品等认证。然而，紫阳县的茶园分布零散，缺少优良茶树品种，农民粗放经营，管护水平差，并且采摘期较短，导致产量较少、收益低下，农民种茶的积极性不高。紫阳县把茶叶作为支撑贫困群众脱贫致富的主导产业，推动了紫阳富硒茶产业的发展。紫阳县确立了“政府主导、市场主体、群众主动、利益联结、共赢发展”的产业扶贫思路;通过整合资金，推动茶叶基地、茶树种源、生产体系、品控体系、营销体系及公共品牌建设;实施茶产业“十百千万工程”(1个龙头茶企带10余个茶叶专业合作社或小茶厂，1个茶叶专业合作社或小茶厂带10余户茶叶家庭农场，1个茶叶家庭农场带10余户一般茶叶种植户)，打造产业化联盟式发展格局。截至2019年8月，紫阳共发展茶园23万亩，培育茶企300余家，年产茶7700余吨，茶叶收入占农民人均纯收入比重达到30%，累计带动2.2万贫困人口增收。

  (二)突出就业扶贫：“修脚”修出“扶贫路”
  紫阳县多数农村地区交通闭塞，农民普遍缺乏技能，体力强度大、收入低、工作环境安全程度低的煤窑、建筑工地的苦力劳动是其主要非农就业途径。为推进贫困地区农户转移就业，紫阳县政府依托当地“修脚”产业，探索出“政府主导+龙头企业+基地培训+定向就业”的技能脱贫路径。一是选准培训项目推动就业，把风险低、投资小、见效快，对性别、年龄、文化要求不高的“修脚”产业作为首项技能培训项目。二是精选合作企业稳定就业，联合远元集团等企业进行技能培训并签订用工协议，确保及时就业、务工增收。三是奖励扶持扩大就业，鼓励贫困群众主动培训、积极就业、自主创业。紫阳通过就业扶贫，带动3万余贫困人口实现稳定脱贫，全县18175人走上“修脚”就业岗位，153人进入电商企业就业，177人开办网店，726人进入餐饮企业就业，264人自主创业。

  (三)大力易地搬迁：分类安置促进就业
  紫阳地形复杂，自然灾害多发，搬迁任务较重。一方面要把灾害易发区群众转移到安全、宜居、宜业地带，另一方面要搬迁生产生活条件较差地区的贫困人口，改善其生产生活环境，促进脱贫致富。紫阳县“十三五”期间的搬迁任务是23450户75777人，其中易地扶贫搬迁20770户66397人。紫阳县采取了集中安置和分散安置结合、易地扶贫和避灾搬迁同时推进的方式，对于具备转移就业条件的贫困户进城入镇集中安置，对于兼业贫困户中心社区集中安置，对于适宜生产生活区域、土地依赖程度高的贫困户进行危房改造或分散安置，对于特困和鳏寡孤独户实行兜底保障。发展特色产业实现就地就业、实施技能培训推动转移就业、培育新社区工厂促进楼下就业，为搬迁群众提供产业配套和就业帮扶，稳定搬迁质量。截至2019年8月，已入住15121户，正在装修4437户，实施农村危房改造2461户，累计发展社区工厂41家共安置劳动力1768人。

  (四)完善兜底保障：教育医疗兜底保障
  为稳定脱贫质量，紫阳县积极推动健康扶贫、教育扶贫和民政兜底保障工作。健康扶贫方面，提高贫困人群的医疗综合保障水平，强化疾病预防控制和健康教育，推进城乡对口支援和医疗服务县镇一体化，提高住院最低医疗保障报销标准并简化流程，确保贫困群众能看病、看得起、少得病。教育扶贫方面，实行学前一年免费教育、义务教育阶段“两免一补”、普通高中免学费、中等职业教育优惠等多项政策，设立多项资助项目，确保贫困生有学上、上得起、稳脱贫。兜底保障方面，通过城乡低保、特困人员救助、医疗救助及临时救助实施兜底保障，强化低保和五保动态管理，把符合条件的贫困人口纳入农村低保对象，对农村特困供养人员建档立卡。

  二、紫阳县脱贫攻坚与乡村振兴衔接面临的主要困境

  经过不断努力，紫阳县取得突出的脱贫成效，累计脱贫7.18万人。然而，随着脱贫攻坚工作的深入推进，如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，仍面临突出困境。

  (一)产业困境：紫阳富硒茶何以“名盛业衰”
  经过历届紫阳县政府的努力，紫阳富硒茶产业迅速发展，但仍存在“名盛业衰”的困境。究其原因：一是劳动力不足，制约产能扩大。一方面，移民搬迁使大量农民生产半径增加、劳动时间减少;另一方面，就业扶贫带动大量青壮年劳动力外出务工，留守群体劳动能力较弱。同时，紫阳茶多为高山茶，坡度大、地形复杂，采摘难度大。二是产业、产品结构单一，市场风险较大。一方面，紫阳釆取多种奖补措施，使茶园种植面积迅速增加，但也使当地其他农业生产经营活动逐渐退出，产业趋于单一;另一方面，紫阳县主要种植明前茶，茶产品开发不足，深加工不够，产品结构单一，存在较大市场风险。三是“紫阳富硒茶”公共品牌使用不规范，目前紫阳有SC认证茶厂66个，小作坊166个，生产标准不一、产品质量参差不齐，对区域公共品牌长期发展不利，目前除焕古镇、双安镇的富硒茶供不应求外，多数区域茶叶难以卖出高价。

  (二)就业困境：断了“奶”的社区工厂和隐性失业
  为解决异地搬迁群众就近就业和“三留守”问题，紫阳县通过资金、用地等配套支持，共培育41家社区工厂。然而调研发现，社区工厂持续经营面临较大困难：一是员工素质难以满足需要，留守贫困户多为年龄较大、受教育水平低、发展动力不足人员，接受能力差、时间观念不足、农忙期杂活多，难以组织化管理。二是区位条件差，社区工厂多在益贫安置区，并未充分考虑交通便利、产业集群、市场空间等区位因素，会持续增加企业运营成本。三是脱贫攻坚任务的阶段性，脱贫攻坚任务整合政策资金形成聚力，为社区工厂发育提供了良好条件，但随着脱贫攻坚任务如期完成，断了“奶”的社区工厂存续仍面临较大考验。此外，避灾、易地扶贫搬迁使大批农民从山上搬到社区，生活环境变化、成本增加，一些原本可以靠种地维持低生活成本的无就业压力农户面临新的隐性失业问题。

  (三)搬迁困境：“上山种地”与“下山居住”
  随着搬迁任务的深入推进，安置资源约東日益凸显，适宜安置的水土资源匹配条件、选址空间日益受限，新增建设用地紧张、工程实施难度大，承包土地调整难度加大，搬迁对象贫困程度更深，紫阳县面临更严峻的搬迁困境。从搬迁效果看，除了部分青壮年劳动力进城转移就业，多数易地搬迁农民仍面临“稳得住、能致富”压力，其赖以生存的茶园和农地仍在山上，搬迁后要对原住宅子以拆除或收回，导致一些搬迁户“上山种地，下山居住”，生产生活极不方便，甚至出现了部分农户偷偷搬回原址的情况。

  (四)动力困境：何以“干部着急，农民不急”
  为应对脱贫攻坚战的严峻形势，紫阳县印发《脱贫攻坚“百日冲刺”行动实施方案》，全县干部一律取消公休假、节假日及一般性外出学习培训和考察活动，集中全部人力、时间、精力全面攻坚。然而，与干部“百日冲刺”形成鲜明对比的是“农民不急”“干部干，农民看”现象突出。究其原因：一是贫困户存在顾虑，尤其缺少劳动能力的贫困户担心脱贫后难以继续享受相关优惠政策，退出动力不足。二是非贫困户心理失衡，针对特定贫困人口的特惠扶贫政策，其他村民难以获得平等的发展机会，发展产业的内生动力不足。如双坪村某非贫困户认为，自己多年打工盖新房，而同村贫困户未经奋斗住进安置社区新房、享受多项扶贫政策、领取多项补贴，现在年纪大了难以出门打工，参与扶贫产业受限，心理上难以接受。

  三、如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接
  政策交汇期，立足精准扶贫打好脱贫攻坚战是乡村振兴的重要基础，着眼长远布局，实施乡村振兴战略是巩固提升脱贫成果的根本途径。为实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，我们提出以下建议。

  (一)调整完善政策，做好政策体系衔接
  精准扶贫呈现阶段性、任务性、特惠性特点，乡村振兴战略则具有长期性、持续性、普惠性特点，两者有机衔接需要基于阶段性特征调整完善相关政策，做好政策体系衔接。一是坚持完善工作机制，在脱贫攻坚战中形成的集中、高效、成熟的扶贫工作机制，在推进实施乡村振兴战略中予以坚持完善。二是扩大政策适用主体范围，让所有农民共享发展机会。三是拓宽政策内涵，将任务型的帮扶措施转变为常态化的支持政策。四是转变政策重心，由产业扶贫转变为主导产业培育和发展。

  (二)立足长远布局，扶贫助推产业振兴
  无论是精准扶贫还是乡村振兴，根本途径在于产业振兴。实现脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接，需要进一步促进产业扶贫向产业振兴转变。一是立足产业扶贫，为产业振兴构建基础。精准扶贫集中了大量的人力物力财力，“输血”和“造血”相结合，为当地的产业发展提供了良好的机遇和发展基础。二是立足当地资源禀赋，培育长期发展的主导产业和优势产业。三是延伸产业链条，促进一二三产业融合发展，增加产品附加值，促进农民持续增收。

  (三)壮大集体经济，激发农业农村活力
  脱贫攻坚任务完成后，我国的贫困特征表现为绝对贫困向相对贫困转变，乡村振兴形势仍然严峻。发展壮大集体经济，对于稳定脱贫成效、解决“三留守”问题、吸引劳动力回流、激发农业农村活力有重要作用。长期以来，我国大部分农村集体经济基础薄弱，集体经济空壳化普遍，近年来得益于脱贫攻坚的努力，一些地区的村级集体经济得到快速发展，但体量仍然较小，仍需进一步推进集体产权制度改革，盘活集体资产，明晰产权，赋子农民更多财产权利，实现农民持续增收。

  (四)推动绿色发展，持续引领乡村振兴
  无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，都要处理好经济发展与环境保护的关系，推动农业绿色发展、以绿色发展引领乡村振兴，是践行新发展理念、加强生态文明建设、落实乡村振兴战略的基本路径。贫困地区一般都处在老少边穷等区域，工业基础薄弱，生态资源丰富，有良好的绿色发展基础，要充分立足本地资源禀赋，坚持绿色发展，促进产业转型升级，拓展产业空间，促进乡村宜居环境改善，传播绿色健康价值观，践行乡风文明理念价值，充分发挥绿色发展对乡村振兴的引领效应。

  (本文为清华大学中国农村研究院2019年暑期农村调查研究成果。清华大学博士生康静宁、中国农业大学博士生迟亮、中国农业科学院硕士生刘浩参与了调研。报告写作中参考了陕西省紫阳县相关部门提供的资料，在此表示感谢。