为积极应对人口老龄化带来的社会问题，探索养老服务的新路径，促进我市养老事业健康发展，市政协把城镇养老列入2021年协商课题，成立专题调研组，先后深入汉滨区、汉阴县、石泉县、旬阳县、白河县、岚皋县、高新区、恒口示范区以及23家养老机构、21个社区(日间照料中心)，召开座谈会12场，对6000余名城镇老人开展问卷调查，并赴上海、浙江、江苏、山东、天津等地考察，学习借鉴养老工作经验。现将情况报告如下：

  一、全市养老工作基本情况及形势分析

  (一)养老工作主要成效

  近年来，在市委、市政府的坚强领导下，我市城镇养老工作起步良好，取得了阶段性成效。一是扶持政策逐步出台。先后编制了《安康市生态健康养老产业发展规划》《安康市社区居家养老发展规划》，印发了加快发展养老服务业、全面放开养老服务市场提升养老服务质量等四个实施意见和医养结合试点、居家和社区养老服务改革试点等三个实施方案，明确了一系列支持养老服务业发展的政策措施。二是设施建设逐步强化。在市级和十县区各建成1所公办示范性老年公寓，实现公办示范性老年公寓全覆盖。累计建成城市社区日间照料中心64个。同时，培育发展民办养老机构23家(其中公建民营11所)。三是服务体系逐步形成。2016年我市被国家卫计委和民政部确定为首批国家级医养结合试点单位，被省民政厅确定为全省唯一的生态健康养老产业示范市;2020年2月，被民政部、财政部确定为全国第五批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点单位。通过试点工作推进，我市以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系正在逐步建立。

  (二)养老形势异常严峻

  1.老龄化程度较为严重。一是老龄化程度高于全国全省水平。根据第七次全国人口普查结果显示，我市常住人口为2493436人，60岁及以上人口为523072人，占常住人口20.98%，比全国、全省分别高2.28和1.78个百分点;65岁及以上人口为372438人，占常住人口14.94%，比全国、全省分别高1.44和1.62个百分点。二是提前进入中度老龄化社会。根据联合国的划分标准，当一国60岁及以上人口比例超过10%或者65岁及以上人口比例超过7%，则认为该国进入“老龄化”社会;当这两个指标翻番(即60岁及以上人口比例超过20%或65岁及以上人口比例超过14%)的时候，也可以说是“中度老龄化”社会。按照这一标准及人口预测结果，到“十四五”末我国将进入“中度老龄化”社会，而我市已提前进入了中度老龄化社会。三是空巢、失能等高风险老年家庭比重高。据不完全统计，我市城镇空巢老人家庭比例达70%以上，失能、半失能、失智、失独、计划生育家庭老人数量逐年增多。

  2.人口结构变化大。人口高龄化、家庭小型化、农村城市化趋势明显。中国国民人均寿命以每10年1.6岁的速度在增长，我市人均寿命同样逐年增长，高龄人口逐年增多，家庭结构趋于小型化，第七次全国人口普查我市平均每个家庭户人口为2.51人，比2010年第六次全国人口普查减少了0.78人。同时，随着城镇化不断推进，近年来我市城镇人口每年递增约5万人，为城镇养老工作带来了严峻挑战。

  3.发展不平衡不充分。一是区域发展不均衡有差异。县与县之间、镇与镇之间还有差距，养老机构布点少，没有形成一定范围内的养老服务圈。二是农村好于城市。七次全国人口普查显示全市城镇和农村人口比例相当，分别为49.92：50.08，但城镇和农村的养老设施配套和发展极不平衡，差距较大。全市农村幸福院1345个，覆盖率达80%，其中深度贫困镇村覆盖率达100%;城镇社区日间照料中心64个，覆盖率仅32%。全市老年人床位总数25261张，其中农村床位21799张，占86.3%，城镇床位3462张，仅占13.7%。三是社会化养老作用发挥不充分。政府建设的养老床位数与社会养老床位数相差较大，两者比重为6:1。同时，供需矛盾突出，一方面养老机构床位有闲置，另一方面群众多样化、差异化的养老服务需求却还无法满足，供给与需求未有效对接。四是养老服务能力严重不足。表现在服务阵地少、设施少、人员少、经费少、保障少。

  总体来看，无论是客观形势，还是老年人对养老服务的主观需求，都对安康完善社会养老服务体系、提升服务能力提出了迫切诉求。“百善孝为先”，老人问题不解决好，不仅是社会问题，更关乎民心所向，安康目前的养老形势决定了发展养老事业已迫在眉睫，刻不容缓!养老事业健康发展既体现重要的现实意义，更具有长远的战略意义!

  二、城镇养老存在的问题

  安康养老严峻形势令人堪忧，而城镇养老问题更加突出。

  (一)思想认识有待深化

  一是重视程度不高。多数地方党委、政府对社会老龄化以及可能带来的问题，缺乏足够的认识，没有把养老作为工作的重中之重，也未纳入重点工作考核之列，所谓“重视”多停留于表面和形式。二是统筹协调不力。养老事业和产业牵涉到发改、民政、卫健、财政、医保、住建、教育、旅游、自然资源等多个部门，“九龙治水”各管一段，工作合力不足。三是养老观念尚未转变。多数老人秉持传统的养老习惯和消费观念，不愿意到机构养老，既怕伤面子又怕花票子。

  (二)居家和社区养老相对薄弱

  一是社区养老缺用房、缺场所、缺设施。全市已建住宅小区基本未配备养老服务用房，服务开展缺乏基础平台;已建的64个社区日间照料中心基本不具备国家规定的运营标准。调研组实地走访了21个社区日间照料中心，都是与社区办公在一起，场地狭窄、设施陈旧。市民政部门多次在中心城区江南片区寻找合适场所建设日间照料中心，但始终无果。二是养老服务内容少、不匹配、效果差。调查显示，90%以上的老人希望能就近就地居家或社区养老，最大需求是“日间照料”，依次是“文化娱乐”“康复理疗”“助餐服务”“陪伴聊天”“上门家政”“代购代办”和“短期托养”(见图1)，走访的21家社区日间照料中心，只有果园社区、印染厂社区可提供极少量短期托养服务。同时，由于大数据、互联网等智慧养老技术没有实施，养老服务的触角还没有延伸到家庭。三是特需人群保障少、困难大。委员们认为，养老工作的重点在70岁以上高龄、失能、半失能、失智、失独老人;难点在无固定收入、低收入的特需老人群体。据调查，61%的老人收入在2000元以下(见图2)。一些老人年迈体弱、多病缠身，退休金或生活津贴大部分用来看病买药，既住不起养老院、又不符合兜底养老资格，十分困难。

  (三)城镇养老机构发展滞后

  一是养老机构总量少、规模小、层次低。由于养老产业投资大、见效慢、回收期长，社会资本投入养老行业的愿望值很低;现有养老机构成本高、补助低、扶持少、效益差、举步维艰，中高端养老机构严重缺乏。二是养老服务人员缺、压力大、不专业。调研发现，养老护理人员平均年龄51岁，人均服务10个床位，月均工资3000元左右。养老服务从业人员普遍存在人员流动率高、劳动强度高、年龄高和工资收入低、社会地位低、文化程度低的“三高三低”情况，现有的养老服务队伍整体水平与实际需求存在较大差距。

  (四)医康养起步缓慢融合不足

  一是康养产业起步迟缓。我市将康养产业作为三大千亿产业之一，列入“十四五”规划，但还缺乏系统谋划和保障措施，现阶段规划还停留于纸上。二是医养结合不紧密。目前“医养”结合仍处于探索阶段，政策体系还不完备，医养“两张皮”的问题突出。调研走访的23家养老机构主要通过自建医院(医务室)或与医院合作等方式开展医疗服务，自建医院医生待遇偏低、设施设备简陋、服务内容单一，用药和康复护理又受到医保核销的严格限制;社区居家养老健康检查多、医疗服务少，达不到生活照料和康复关怀有机结合。

  (五)政策落实不到位

  一是财政投入有限。安康养老基础建设和运转维护主要依靠中省项目资金和市本级福彩公益金补助。受国家福彩政策调整影响，市本级福彩公益金逐年下降，2019年市本级福彩公益金2900万元，2020年2500万元，预计2021年1500万元，下降幅度为45%。虽然市本级福彩公益金65%用于发展养老服务业，但主要是高龄补助、农村敬老院临聘人员薪酬待遇等，在政府购买养老服务、护理员补助、养老服务设施运营等方面还有较大缺口。二是配套保障有欠账。中省文件明确要求“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”，“凡新建城区和新建居住(小)区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”。调研发现市、县区民政部门不是同级规划委员会成员，这些“规定和要求”也没有纳入规划部门工作，更没有得到贯彻执行，安康中心城区、各县区城镇周边，已建和在建小区均没有配套或预留养老用地用房。

  三、外地先进经验做法

  (一)多措并举，增加服务设施供给。杭州市出台《杭州市养老设施布点规划》《杭州市居家养老服务用房配建规范》等文件，整合利用社区各类闲置资源，优先用于改造建设居家和社区养老设施，在社区设立嵌入式养老机构，鼓励养老机构向周边社区提供服务，推动居家、社区和机构养老一体化发展;南京市在社区层面实现基层养老服务设施整合，提出“两无偿一优先”发展养老设施：社区40%以上用房“无偿”用于养老服务，公建配套的养老服务设施“无偿”提供给非营利性社会养老机构运营，明确提出“行政事业单位的闲置用房优先用于养老设施”。

  (二)引入社会力量，实现养老服务多元供给。青岛市支持社会力量参与养老，并给予建设运营补贴。对居家养老服务组织、社区养老服务中心、社区日间照料中心(含农村幸福院)每年给予15万元的运营补助;上海徐汇区打造“邻里汇”品牌，链接机构养老和居家养老、促进各类养老服务形态融合发展、有效提升综合照护能力和公共资源利用效率。

  (三)专业引领，注重养老人才队伍建设。南京市、常州市均建立了养老护理员激励保障机制，对养老护理员获得五级到一级职业技能等级证书的分别给予1000元、2000元、3000元、5000元、8000元的一次性岗位补贴，对学校毕业生给予中职2万元、高职3万元、高等院校4万元的一次性入职补贴，并常态化开展养老服务职业技能竞赛，优秀者可获市级劳模、“三八”红旗手、“五四”青年奖章等称号，提升养老护理员的社会地位和职业认同感。

  (四)科技赋能，推动养老服务发展。上海长宁区政府不仅给智慧养老服务机构免费提供场地，每年还提供200万元的运营经费，建立的长宁区智慧养老大数据平台覆盖市、区、街镇，通过“一屏通”“一卡通”“一点通”“一线通”“一视通”“一键通”的特色，养老“百度”、养老“淘宝”和养老“点评”三大功能，推动多类信息、政策、资源线上一键可查、线下可及可用，实现让养老服务更精准围着老人“转”。

  四、做好城镇养老工作的意见建议

  今年5月27日，习近平总书记在政治局第32次集体学习时指出:“人口老龄化问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对”，强调：“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动推动老龄事业全面协调可持续发展”。积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。党委政府应发挥主导作用，集中力量，强化措施，做好居家养老、做实社区养老、做强机构养老，加强和完善养老服务体系建设，为众多老人提供差异化、多层次的养老服务。主要建议如下：

  (一)着力提高认识转变观念

  养老事业是一项惠及每家每户的民生工程，体现了“以人民为中心”的执政理念，也是拉动内需、调整经济结构、推动高质量发展的重要举措。一是强化组织领导。明确责任，把养老事业提升到各级党委、政府重要工作层面，列入议事日程，把居家和社区养老责任夯实到社区，切实解决认识不清、定位不高、重视不够的问题;统筹协调，成立市级养老工作领导小组，建立由市政府牵头，发改、民政、卫健、财政、人社、住建、医保、教育、自然资源等相关部门组成的养老服务联席会议制度，设立市(县)养老服务中心，形成齐抓共管、统筹推进的工作格局。二是加大宣传引导。通过宣传，引导老人改变传统的生活习惯、养老观念和消费理念，消除顾虑和偏见，增进对社会养老的认同感和信任感，鼓励他们融入社会，接受养老服务;开展形式多样的敬老爱老教育活动，对优秀养老从业人员、敬老爱老家庭和个人进行宣传表彰，增强为老人服务的社会荣誉感和责任感，营造一个社会支持、各行协力、个人参与的良好氛围。

  (二)着力政府主导引领发展

  一是落实政策。严格落实中、省、市制定的养老土地使用、税费优惠等各项扶持政策，执行按照人均用地不少于0.1平米的标准，分区分级规划设置养老服务设施政策，由民政部门参与规划、验收、移交和管理，保证设施落地到位，为老人提供就地就近、便捷优质的居家养老服务。二是盘活资源。建议把城镇周边敬老院富余床位资源面向失能或高龄社会老人开放;通过腾退、置换、租赁、划拨等方式提供养老用房，把腾退出来的公产房优先用于养老用房，并免费提供给第三方机构运营。三是示范引领。市、县区、高新、恒口每年各抓好1-2个标准化社区日间照料中心和适老化改造示范点，以点促面，用3-5年时间全部建成达标，补齐城镇养老设施不足的短板。四是培育市场。发挥我市生态优势、资源优势、区位优势，千方百计引进社会资本进入养老市场，激发市场活力;坚持规划先行提早布局，真正优惠优先，扎实扶持，全力支持有条件的地方、企业积极探索培育“综合医院+康养社区(小镇)”模式，打造安康康养品牌，推进医康养产业发展，促使“十四五”规划的千亿康养产业真正落地。

  (三)着力完善体系提升能力

  按照“9073”的养老格局(即90%左右的老年人居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老)，我们应坚持居家为基础、社区为依托、机构为补充、医康养相结合，丰富供给要素，完善服务体系。一是强化居家养老基础性作用。做好老人年龄结构、居住条件、健康状况、收入水平、医疗保险、性格特点、服务需求等基础资料收集工作，使居家养老服务更精准便捷、务实高效;加快建设养老服务信息管理系统，将民政、人社、卫生、公安等多部门信息资源和居家养老信息服务资源进行整合，实现居家服务管理科学有效;有效推进适老化改造，争取项目资金，采取“个人掏一点、企业拿一点、国家补一点”等办法，推进公共区域和家庭适老化改造，方便老人生活。二是做实社区养老服务。提高日间照料中心运营补贴标准，配备必要的公益性岗位;增加政府购买服务项目，引入专业社会组织、专业服务商参与居家社区养老服务，实现服务供给主体多元化，切实满足老年人个性、刚性需求。三是提升养老机构服务能力。通过政府购买服务等方式，继续大力推进“公建民营”管理模式;建立养老机构服务标准体系，制定服务流程、实际操作、服务评价标准，实现养老服务规范有序;吸引社会资本投入养老产业，重点扶持发展连锁化、品牌化的护理型养老机构，落实好“地、房、水、电、气、税、费”等优惠政策，减低养老服务成本;引导各商业保险公司拓展养老综合责任险和护理险，最大限度的减少和降低养老机构经营风险。

  (四)着力建立机制强化保障

  一是建立财政保障机制。加大财政投入，要将养老经费纳入市、县(区)财政盘子，除每年福彩公益金的65%作为稳定的财政投入外，再预算不少于500万元作为高龄补贴等专项经费。二是建立人才激励机制。支持安康职业技术学院和养老协会护理培训中心，根据市场需求，定向培训、培养不同层次的养老管理和护理人才。制定养老护理员补贴和入职奖补制度，对获得技能等级的护理员和高校毕业生入职养老业人员，给予不同标准的一次性补贴;对取得国家资质认可入职养老工作的护士，民政、卫健、人社部门应将其纳入护士晋级统一管理;对从事护理连续5年以上的人员，采取政府补一点、机构出一点、个人拿一点的办法解决“五险一金”，在本人未来养老中减免床位费等激励措施，鼓励吸引护理人员安心入职养老服务业。三是建立考核评估机制。将养老事业和康养产业一并纳入市对县(区)、对部门的目标责任考核，明确目标、夯实责任、落实任务，切实将养老服务事业推向前进。

  (唐纹系安康市政协副主席，王志系安康市政协教文卫体委办公室主任)