为更好地做好全市防返贫致贫监测工作，通过对石泉县、宁陕县、镇坪县、旬阳县、白河县等地进行实地调研，探索防返贫致贫监测预警长效机制建设情况，形成本调研报告。

　　一、基本情况

　　安康全域处于国家秦巴山集中连片特困地区核心区和川陕革命老区，10个县(区)原均为贫困县，其中汉滨、紫阳、岚皋、白河4县(区)属深度贫困县。全市共有建档立卡贫困村992个，建档立卡人口26.01万户79.91万人。2015年底，全市剩余建档立卡贫困人口19.39万户58.17万人、居全省第一，贫困发生率23.5%、居全省第二。全面打响脱贫攻坚战以来，全市上下深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，始终坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，全面落实“八个一批”扶贫措施，奋力攻坚决战，取得决定性进展。2019年底，全市十县(区)全部摘帽，992个贫困村全部出列;2020年底建档立卡户全部脱贫。

　　脱贫攻坚重在精准，难在巩固，关键在持续提升，如何强化防返贫致贫监测预警，如何巩固提升脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，怎么巩固、提升什么、怎么衔接、衔接什么?真正实现脱贫攻坚成果可持续，是最为艰巨且需要长期坚持的一项重要工作。安康市着眼长效长治，坚持把防返贫致贫作为巩固脱贫成果的关键举措，建立完善动态监测预警帮扶工作机制，夯实县、镇、村和行业部门动态监测预警帮扶责任，构筑监测、帮扶、落实“三道防线”，确保已脱贫人口不返贫，边缘人口不致贫。截至目前，累计确认边缘易致贫户4202户12556人，脱贫不稳定户3903户12549人，其中因就业不稳定致贫返贫风险户2615户，占比32.26%;因大病致贫返贫风险户2295户，占比28.32%;因主要劳动力死亡等其他原因致贫返贫风险户1869户，占比23.06%;因残致贫返贫风险户820户，占比10.12%;因突发事件致贫返贫风险户531户，占比6.55%;因学致贫返贫风险户383户，占比4.73%;因灾致贫返贫风险户182户，占比2.25%;因产业失败致贫返贫风险户160户，占比1.97%;因疫情致贫返贫风险户22户，占比0.27%。

　　针对边缘易致贫户致贫风险和脱贫不稳定户返贫风险，逐户制定帮扶措施，因户施策，落实产业扶贫3883户，占比47.91%;落实就业创业5271户，占比65.03%;落实危房改造354户，占比4.37%;落实教育扶贫1970户，占比24.31%;落实生态扶贫3608户，占比44.52%;落实健康扶贫4909户，占比60.57%;落实兜底保障4160户，占比51.33%;落实临时救助1447户，占比17.85%，落实其他措施3163户，占比39.03%。

　　通过帮扶，7946户返贫致贫风险已消除，占比98.04%，其中3836户脱贫不稳定户返贫风险消除，占比98.28%;4110户边缘易致贫户致贫风险消除，占比97.81%。

　　二、主要做法

　　(一)“四级预警”构筑监测防线。构建市、县(区)、镇、村四级预警监测防线，瞄准人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右，因病、因残、因新冠肺炎疫情和灾情影响等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭，将符合条件的人群，全部纳入监测范围。一是村抓“双联”早发现。各驻村工作队根据各村实际分成若干小组，由驻村工作队成员任组长负责联系若干帮扶干部，帮扶干部联系贫困户，工作任务上墙上心，帮扶干部每周上门了解情况，及时上报信息，做到早发现、早防范。二是镇抓“三实”早研判。镇办对标“两不愁三保障”和政策落实要求，围绕“基本情况实”“政策兑现实”“帮扶措施实”，逐村开展研判，逐户逐项进行核实，及时发现政策落实漏点。特别是对脱贫不稳定户、边缘易致贫户和因病、因灾、因疫情等各种原因导致收入骤减或支出骤增户，及时研判，及早发现返贫致贫风险。三是县抓比对早确认。持续推进脱贫攻坚数据信息一体化，充分发挥系统平台作用，加强部门对接，设置筛查条件，加强数据共享比对，多方监测反馈核实，规范程序，精准确认监测对象。同时，实行分类管理、分色标识，建立防返贫致贫监测责任清单、防返贫监测对象红黄绿分类清单、边缘易致贫户脱贫不稳定户帮扶措施清单，夯实部门责任，针对性制定帮扶措施。四是市抓联动早预警。实行市级扶贫部门与行业部门、县区双向联动，市级行业部门针对重大自然灾害、交通事故、重大疾病潜在风险户进行预警提示;扶贫部门对“两不愁三保障”及收入骤减或支出骤增等指标重点监测，发现潜在风险及时预警。

　　(二)“四措并举”构筑帮扶防线。统筹各类资源，构筑帮扶防线，坚决克服新冠肺炎疫情影响，持续巩固脱贫成果。一是千方百计稳就业。充分利用苏陕扶贫协作、津陕对口协作、常安经济合作工作机制，采取“点对点、一站式”直达运输服务，全面做好劳务输出地和输入地精准对接，促进农村特别是贫困劳动力安全有序返岗复工。尤其是充分开发护林员、护路员、护河员、保洁员等公益性岗位，保障贫困户中的弱劳动力、半劳动力都有一份稳定持久的收益，累计帮助39500名贫困劳动力通过公益性岗位就业。二是多措并举兴产业。加快一二三产融合，构建“农工商”“产加销”一体化发展体系，坚持“一村一品”和因地因户制宜并重，支持发展家庭种植、家庭养殖、庭院经济等短平快产品，增加贫困群众收入，让更多贫困人口嵌入产业链条，带动贫困群众持续增收。积极开展消费扶贫行动，构建扶贫产品线上线下销售体系，统筹解决运输、销售难题，着力拓展贫困群众增收渠道。全市已有1443个扶贫产品进入《全国扶贫产品目录》，涉及供应商423家、产值80.3亿元，累计销售扶贫产品达12.66亿元。已建成消费扶贫专柜210个、专馆41个、专区48个，“三结合三强化”推进消费扶贫做法得到国务院扶贫办肯定并推广。三是想方设法强保障。全面落实教育扶贫政策，全市建档立卡贫困家庭义务教育阶段适龄儿童除身体原因不具备学习条件外无失学辍学学生。全市799062名建档立卡贫困人口全部参加城乡居民基本医疗保险和大病保险。慢病签约、医疗救助、先诊疗后付费“一站式”结算等政策全部按要求落实到位。992个贫困村卫生室全部达标。260135户建档立卡户安全住房全部进行了鉴定，均有安全住房。全市10.54万户33.52万人通过易地扶贫搬迁、2.6万户通过危房改造住进安全住房。对全市存在问题安全饮水设施和饮水安全疑似不达标户进行全面排查整改，全市所有农户安全饮水均达到国家要求。四是不折不扣保兜底。完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的，符合兜底条件的全部落实兜底保障政策。目前，全市有农村低保15.5万人，农村低保覆盖率从4.26%提升到6.26%;有农村特困人员3.84万人，其中集中供养1.7万人，集中供养率达到44.5%;有6.2万残疾人享受困难残疾人生活补贴、4万残疾人享受重度残疾人护理补贴。

　　(三)“四制联动”构筑落实防线。建立四项机制，强化防返贫致贫预警和帮扶措施落实。一是“专班制”抓落实。市、县、镇逐级成立工作专班，明确责任、明确职责、明确人员，集中人力精力抓好预警监测和针对性帮扶工作。落实全市1742支驻村工作队5220名驻村工作队员、1100名第一书记工作责任;为全市780个非贫困村(社区)配备2412名督导联络员，明确到人、对接到村、督促到岗，坚持贫困村和非贫困村同步对标推进，村不漏户、户不漏人。二是“三色制”抓落实。对预警监测的对象和发现的风险问题，分类建立“红黄绿”三色管理台账，问题已经整改风险消除标注“绿色”，正在推进帮扶的标注“黄色”，正在研究制定帮扶措施尚未开始的标注“红色”，逐项明确整改要求、责任人和时间节点，建立层层负责、人人有责、各负其责、责任明确的“责任闭环”工作体系，狠抓工作落实。三是“三单制”抓落实。严格落实“事前列单、事中跟单、事后清单”要求，反馈风险对象和问题时有“交办单”，跟踪进度时有“督办单”，风险消除完成时有“办结单”，确保项项能落实、事事有回应、件件有效果。四是“三督制”抓落实。建立“驻县督战+全面巡回督导+重点暗访督查”的“三督”工作机制，市上成立由3名市级领导任组长、14名县科级干部为成员的3个督战工作组进行驻县督战;成立2个巡回督导组逐县开展督导;随时成立督查组进行专项督查，确保问题及时整改，帮扶及时到位，政策及时落实。

　　通过实地调研，各县在全市总体要求的基础上，都不断探索完善行之有效方法，持续进行监测预警。石泉县建立五位一体稳脱贫防返贫长效机制，做实扶志扶智，持续激发内生动力;构建“村村有集体经济，户户有长效产业，人人有稳定就业”的增收“三有”格局。宁陕县建立返贫致贫风险信息共享研判机制，设立返贫致贫风险线索受理热线，通过县内媒体、12317扶贫监督电话、人大代表和政协委员反馈等方式多渠道预警监测。针对因灾、因病、因学三类突出致贫风险，建立“精准防贫保险基金”制度。镇坪县紧盯大病户、重残户、兜底户、低收入户、独居老人“五类人群”，建立“五类人群”“发展资源”“保障措施”等清单，确保对象准实、资源用实、政策落实、帮扶扎实、责任压实，确保所有贫困人口稳定脱贫不返贫。旬阳县建立扶贫数据信息预警、部门数据比对协查、扶贫数据信息调度等机制，以数据为抓手确保监测对象更加精准。白河县建立防止返贫致贫动态监测联席会议制度，进一步夯实部门联动监测预警和动态帮扶工作。

　　三、存在问题

　　我市脱贫攻坚已取得决定性进展，防返贫致贫预警监测工作也取得明显成效，返贫致贫风险基本得以控制，但调研发现，仍然存在一些问题。

　　(一)发展的基础仍然薄弱。我市自然条件差、经济欠发达的基本市情没有改变，基础设施及公共服务能力仍有短板，有1753个自然村没有通硬化路，有2702个自然村没有通宽带互联网，有558个自然村没有通信信号覆盖，分别占比12.7%、19.57%、4.04%。已建成的通村通组道路和安全饮水工程等扶贫项目工程后期管护资金无保障，管护机制需再完善。深度贫困村、贫困村与非贫困村之间以及贫困户与非贫困户之间的发展出现新的不平衡，部分非贫困村变成了“落后村”、部分非贫困户成了边缘户、部分易地扶贫搬迁家庭因人员结构或人口变化等因素难以实际入住、部分农户长期租房居无定所、部分脱贫人口刚过脱贫标准达标线，搬迁后续扶持保障水平不高，贫困群众摆脱贫困的产业就业技能还不强，加之地质脆弱，灾害频发，因病因灾因变故等返贫致贫风险还很高。

　　(二)政策兜底刚性需求大。虽然各项医疗保障政策都已落实到位，但脱贫户家庭成员一旦患重大疾病，城乡居民医疗保险报销后剩余的医疗费用需要家庭承担，也需要劳动力专门照看病人，刚性支出骤增以及劳动力受限影响收入，极易造成返贫。同时，家庭主要劳动力因车祸或其他意外导致死亡或者残疾丧失劳动能力后，家庭失去了主要收入来源，人均收入可能立刻下降到贫困线以下，造成返贫。加之新增加的无劳动能力、无收入来源的边缘老年群体的致贫风险，会进一步增加群众对政策兜底保障的刚性需求。据统计，2018年和2019年共431户返贫对象中，194户因病返贫，占比45.01%，170户因缺劳力返贫，占比39.44%，113户因残返贫，占比26.22%，36户因灾返贫，占比8.35%，24户因学返贫，占比5.56%。

　　(三)产业就业增收难度大。产业基础依然薄弱，产业扶贫组织化程度还不高，村级集体经济、龙头企业、合作社等市场主体带动产业发展能力还不强;特色产业规模还不大，标准化、集约化程度还不高，抵御市场风险能力弱。就业渠道也依然相对单一，贫困群众普遍学历低、技能少、信息渠道少、就业机会少，难以克服劳动强度大与工资报酬低，务工就业与照顾家庭的矛盾，依靠发展产业、扩大就业稳定增收难度大。

　　四、工作建议

　　(一)紧扣发展不放松。发展是解决所有问题的关键，也是实现减贫和巩固脱贫的基础，更是做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接和实施乡村振兴战略的前提。一是构建大交通。跳出脱贫思维，发挥“一市连四省”“一江通五邻”的独特区位优势，打破长期以来安康处于全省路网“南部终端”的瓶颈制约，围绕“一通道、三横、八纵”思路，加快建设高铁、航运、航空等内畅外联的立体综合交通网络，融入关天、成渝和江汉经济圈，打造区域交通枢纽和物流中心，对接经济发展快车道。二是发展大产业。推广互联网、云计算、大数据等信息技术应用，加大科研力度，狠抓产业升级，促进资源集约、企业聚集、产业集群，实现产业集群化、新型城镇化、环境生态化、城乡一体化。三是推进大招商。把招商引资作为加快发展的第一抓手，积极引进一批大企业、好项目;积极跟进新经济、“互联网+”发展趋势，促成一批新产品、新技术、新业态项目落户;坚持招商引资与招才引智有机结合，施行“双招双引”，促成一批高新技术、创新团队和优秀人才扎根安康。

　　(二)保持政策延续。打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务，要保持政策的延续性。稳定实施扶贫小额信贷、土地增减挂钩指标交易、产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫、教育扶贫、生态扶贫、兜底保障等政策巩固脱贫成效;因灾因突发事件造成房屋、饮水出现问题的继续落实易地扶贫搬迁及搬迁后续帮扶、危房改造、安全饮水工程;继续坚持东西部扶贫协作、各级机关驻村帮扶及党员干部结对帮扶等好的做法，为解决相对贫困和乡村振兴提供专业化、制度化、常态化准备;继续加强对各级党委政府和相关部门巩固脱贫成果的考核，强化帮扶政策措施和帮扶责任落实，确保“四个不摘”落地落实。

　　(三)持续加大投入。建议中省持续加大对贫困地区产业发展、基础设施维护、政策性补贴以及易地扶贫搬迁后续扶持配套公共服务和基础设施建设的投入，将扶贫资产维护管理工作纳入中省财政预算，“十四五”乡村振兴投入资金优先用于巩固提升脱贫成果，确保巩固提升脱贫成果资金需求。在中省财政专项扶贫资金投入总体保持稳定的基础上，保持市县财政专项扶贫资金投入力度不减。

　　(四)扶持产业就业。继续加大区域特色产业培育发展力度，完善“支部+X+农户”工作机制，深化订单种养、产业托管、股份合作、土地流转、先借后还等带贫益贫模式，确保群众稳定持续受益。加快建立全产业链条农产品生产销售网络，大力推进订单农业。持续发展壮大新社区工厂，加快引进一批高收入型的企业落地，促进新社区工厂转型升级。继续加大技能培训、劳务输出和创业扶持力度，加强公益岗位开发和管理，不断提高群众产业就业发展能力。

　　(五)强化兜底保障。用活用足低保、特困供养、残疾人帮扶等政策，加大排查力度，持续强化兜底保障力度，对符合兜底保障政策要求的，全部纳入兜底保障范围，切实做到应保尽保，应兜尽兜;对因大病、突发事件造成的劳动力骤减、收入骤减、支出骤增的群众用活用足临时救助及相关保障政策，帮助困难群众平稳渡过难关，确保不返贫致贫。

　　(六)开展全面监测。制定统计抽样分析监测办法，进一步完善建立防返贫致贫大数据监测平台，对所有农户全面开展相对贫困监测分析、风险预警、政策研究等工作，探索建立相对贫困风险预警、相对贫困识别、政策研究等工作机制，充分发挥大数据的预警作用，进一步强化对监测对象的事前干预和帮扶，确保不新增一个贫困人口。

　　(作者单位：安康市扶贫局，刘子龙系市扶贫局副局长)