2016年3月，陕西省出台了《关于关于开展省域内城乡建设用地增减挂钩积极支持脱贫攻坚和易地扶贫搬迁的意见》，允许列入国家连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县的56个县区，增减挂钩指标在省域范围内流转使用。这是大力推进易地扶贫搬迁而出台的配套政策，对于促进重点区域易地扶贫脱贫搬迁具有重要作用。

　　一、重大意义

　　陕西省加强增减挂钩政策与扶贫搬迁协同推进，是我市城镇化建设和易地脱贫搬迁的重大契机，对于统筹城乡一体化内部挖潜节约集约用地，破解耕地保护“缺动力”、易地搬迁“缺土地”、农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”，打开了突破口。

　　1、有利于增强贫困地区易地扶贫搬迁用地供给。城乡要素不流动，统筹城乡缺乏通道，是制约农村土地改革的一个重要问题。安康市一区九县全部是贫困县，易地搬迁人口比重大，耕地总量偏少，建设用地不足是城镇化和易地搬迁的主要矛盾。城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁，要求各级政府统筹协调，增减挂钩指标向扶贫开发任务重的地区倾斜;市、县在组织省域内增减挂钩项目区时，要优先考虑实施易地扶贫搬迁的村庄，积极支持具备条件的贫困地区开展省域内增减挂钩。在实施增减挂钩政策中，对省级重点示范镇、文化旅游古镇、市级重点镇和避灾移民搬迁给予奖励政策，分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇200亩城乡建设增减挂钩用地指标、新增建设用地指标。这一系列优惠政策，解决新型城镇化和产业建设用地规模不足、缓解用地供需矛盾的问题，加大了易地扶贫搬迁支持力度，有效增加了易地扶贫搬迁用地供给。

　　2、有利于推进占补平衡保护耕地。城乡建设用地增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的途径。“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将农村建设用地整理增加的耕地面积等量核定为城镇建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。增减挂钩节余指标流转收益返还提供指标的地区，用于新整理耕地、扶贫搬迁和基础设施建设，根据这一思路，有利于探索建立耕地保护利益补偿机制，将耕地保护与建设用地指标分配、土地整治项目安排挂钩，调动各方保护耕地的积极性。

　　3、有利于促进农民增收和农村基础设施建设。根据增减挂钩政策，实施农村集体建设用地整理节约的土地，其节余指标进行流转，依据级差地租原理调剂使用，将获得的土地级差收益归农村集体经济组织或农户自身所有，可以用于发展农村集体经济，以及农村基础设施建设，增加农民收入。扶贫工作重点县、革命老区增减挂钩部分节余指标可在省域范围内使用，实行宅基地有偿使用和有偿退出政策机制，可进一步盘活贫困地区土地资源，提高土地增值收益，促进农民增收、农村发展。

　　二、政策建议

　　城乡建设用地增减挂钩政策，对农村建设用地进行确权分置，把农村闲置的、价值较低的建设用地，以指标化形式跨界转移到利用水平较高的城镇区域，使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，连通城乡土地要素市场，实现了农村土地收益增值。为充分用活用好这项优惠政策，实施城乡建设用地增减挂钩促进易地扶贫搬迁，提出如下建议。

　　1、实施城乡土地增减挂钩项目试点。当前我市城乡建设用地增减挂钩用地指标交易条件不断成熟，一是农村土地“确权颁证”逐步推进;二是拥有农村土地交易所，省国土厅将建立省域内增减挂钩监管综合平台，重点监管节余建设用地指标、拆旧区复垦核查、建新用地审批等情况;三是广大农村拥有大量闲置的宅基地，“十二五”期间，安康搬迁安置13.2万户50.1万人，建设30户以上集中安置社区853个，易地搬迁闲置宅基地复耕潜力巨大。从全省情况看，安康市共申报城乡建设用地增减挂钩试点项目总面积不到2000亩，全省占比重较小，增减挂钩试点还有很大空间，安康市有基础、有条件大力开展城乡建设用地增减挂钩试点项目。

　　2、有步骤推进移民搬迁宅基地整理复耕。“十二五”以来，全市农村易地搬迁规模较大，可用于整理复耕的农村宅基地面积也很可观，农村土地“确权颁证”工作也已全面推开，实行移民搬迁宅基地整理复耕潜力巨大，条件成熟，我市部分县区已启动这项工作，但进展程度还比较缓慢。下一步，要贯彻落实中省市生态移民搬迁用地政策，以“一户一宅、建新拆旧、以拆定用”的总要求扎实推进移民搬迁旧宅基地腾退复垦，确保搬迁户“两证”顺利发放。按照土地公有制性质不变、不突破耕地红线、农民权益不受损的底线要求，对已享受避灾扶贫移民搬迁政策的安置户及进城入镇后闲置的旧宅基地实施“住新宅腾旧宅、以办证促腾退”，通过经济补偿、“两证”办理等政策，督促安置户尽快腾退整理，有效增加农村耕地面积。

　　3、加强省域内增减挂钩节余指标流转。有效利用增减挂钩节余指标，使其产生经济价值，农民获取级差地租收益，这是一项大有可为的工作。安康市属秦巴连片贫困地区和川陕革命老区，脱贫攻坚任务繁重，过去挂钩节余指标只能在市内、县域内流转，我市本就是贫困地区，指标产生的经济效益有限，现在挂钩节余指标可在省域内流转，可实现土地效益最大化。下一步要积极创造条件，通过省域内增减挂钩监管综合平台，将我市增减挂钩节余指标在省域内流转，获取土地极差收益;同时，积极开展增减挂钩节余指标在市域内流转，加大节余指标向易地搬迁脱贫任务较重的县倾斜，开展县与县之间节余指标流转，彻底盘活农村闲置宅基地和耕地资源，科学配置土地资源;增强重点示范镇和旅游文化名镇增减挂钩节余指标安排，促进城镇化和城乡一体发展。

　　(作者单位：市政府办公室)