问题是创新的起点，也是创新的动力源。近年来，市人大常委会坚持问题导向，树立法治思维，着力改革创新，努力破解人大工作决定职权虚置化、监督工作形式化、代表履职松散化、乡镇人大边缘化的四个难题，增强了人大工作活力，取得了良好成效。

  一、创新制度机制，破解决定职权虚置化问题

  长期以来，地方人大常委会行使决定权由于法律规定过于原则笼统，缺乏相应的细化运作机制，导致决定权陷于“务虚不务实”“好说不好用”的尴尬境地。针对审议决定重大事项工作制度不完善、范围界定不清晰、操作程序不规范导致决定职权走程序等虚置化问题，经过深入实际调查研究、强化学习充分讨论，修订完善了《安康市人大常委会审议决定重大事项的办法》。明确要求“各级政府在区域发展规划变更、城乡建设规划调整、大宗财政资金使用和政府举债融资、重点建设项目计划、大宗土地和矿产资源配置、重大公共设施建设、重大民生工程实施等重大决策出台前，向本级人大或常委会报告”，市人大常委会按照议而必决、议而可决、备案审查三种方式分类处理。将大额财政资金使用和重点建设项目计划界定具化为“市级财政资金(市本级财力投入的政府性资金)5000万元及其以上的公共设施、民生工程等政府重大投资项目计划”，并规定“在审议中有重大问题需要进一步调研和听取民意的，或者存在较大分歧意见的，经主任会议决定，可以举行听证会或者专家论证会”“市人大常委会可以对作出的关于重大事项的决议、决定的执行情况进行专题评估”，彰显了人大及其常委会依法决定重大事项的法定性，凸显了人大工作制度务实管用的操作性，为推进人大决定职权由虚向实转变提供了制度保障。

  实际工作中，按照市委书记、市人大常委会主任郭青同志“以改革精神和法治思维开创人大工作新局面”的总体要求，注意把握党委决策权、人大决定权与政府行政权的一致性，既不缺位、也不越位。去年，围绕推动市委《关于扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作的意见》落实，由4名常委会副主任分别带领调研组，就生态安全、循环产业、新型城镇化、生态环境监管四大体系建设，深入实际开展调研。在此基础上，常委会领导带领部分市人大代表，首开先河跨越陕鄂两省，在本市3个县区视察，赴湖北十堰、丹江口市考察，通过调研、视察和考察，把情况弄清、把问题找准、把意见提实。市委对此充分肯定，市委三届八次全会将市人大常委会的视察报告和4份调研报告作为会议材料印发。市人大常委会会议结合听取和审议市政府专项工作报告，依法作出了《关于推进国家主体功能区建设试点示范工作的决议》，从而把市委的决策转化为全市人民的共同意志和自觉行动，体现了市人大常委会围绕中心、服务大局的政治自觉和抓大事、议大事的责任担当。

  二、创新方式方法，破解监督工作形式化问题

  实效性不强一直是困扰地方人大监督工作的通病和顽疾。原因固然很多，但主要还是人大坚持问题导向不够，在监督工作实体和程序、敢于和善于、形式和效果相统一方面没能有效突破。针对人大监督工作视察检查不深不细、审议发言不痛不痒、整改落实不闻不问和方式程序单一等形式化问题，注重在工作方法上创新思路、探索改革，从首次尝试到形成常态机制，寓支持于监督之中，推动“一府两院”和人大工作始终在法治的轨道上同向而行。一是实行市政府副市长报告重点工作。在听取审议事关全市改革发展大局的重点工作议题时，实行市政府分管副市长向市人大常委会会议作专项工作报告，实现市政府组成人员向人大报告工作“全覆盖”。2015年，市政府两名副市长先后向市人大常委会报告了国家主体功能区建设试点示范、创建国家森林城市工作情况和农村计划生育家庭奖励扶助制度落实的审议意见办理情况。二是探索开展专项工作评议。把具有行政执法权及行政管理职能的中省驻安单位工作纳入专项工作评议范围，解决了地方人大对“条管部门”工作监督缺失问题。采取在新闻媒体发布公告征求意见、通过多种途径开展调查测评、组织人大代表集中视察、常委会会议听取专项工作报告并评议测评等，使人大依法监督和群众民主监督有机结合。去年，常委会对避灾扶贫搬迁工作进行了专项评议;今年，在生态旅游专项工作评议过程中，首次引入第三方评价机制，委托统计部门和安康学院进行专业调查和社会调查，增强了评价的专业性。三是提升专题询问质量水平。着力在问前视察、调研上做足“功课”，防止专题询问图形式、走过场。去年，在开展城乡义务教育均衡发展专题询问前，采取“走出去学”与“请进来讲”、市县区人大联动、明察暗访与调研视察相结合的办法，找准了“择校热”、城区学校“大班额”等群众关注的重点“问题”。今年，在开展中心城市公共交通系统规划与管理工作专题询问中，通过网络发动群众参与意见征集，邀请公民旁听常委会会议和专题询问会议等，提高了人大监督的民主化、公开化水平。四是加强干部任后监督。正确处理党管干部原则与人大常委会监督“一府两院”工作的关系，把对人的监督与工作监督有机统一起来，补齐人大对选举任命干部任后监督的缺位。去年，首次组织对市“一府两院”4名国家机关工作人员进行履职评议。评议前，常委会组成人员到履职人员所在单位进行视察、调查;评议中，常委会组成人员在常委会会议上对评议对象现场测评打分;评议后，将评议意见连同测评结果反馈评议对象及市“一府两院”主要负责人，并向党委组织部门和纪检监察部门通报，传导了监督压力，使其转化为履职尽责的动力。五是强化审议意见跟踪督办。推行“整改要求+问题清单”相结合的审议意见书模式，使其有指向、可操作、能检测。对各项审议意见均安排相关工委逐项跟踪督查，重要问题主任会议听取汇报、组织代表视察督查、常委会办公室发函督办，确保审议意见落地见效。把审议意见整改落实情况报告列入常委会会议议程予以审议，并进行满意度表决，获得市人大常委会全体组成人员的过半数赞成票视为满意，否则不满意，必须重新办理，并再次向常委会会议报告，直到表决满意为止。几年来，市人大常委会共听取和审议市“一府两院”落实审议意见情况报告60项，其中4项测评结果为不满意，被要求继续整改和再次报告。

  三、创新服务保障，破解代表履职松散化问题

  人大代表发挥主体作用不充分，履职尽责不够集约常态化，是人大工作活力不够的重要表现。针对代表履职缺平台、代表活动不经常、代表建议轻落实等松散化问题，积极创造条件、提供便利，服务保障代表履职，充分发挥代表作用。一是加强“两个”联系。制定出台《市人大常委会组成人员联系市人大代表和市人大代表联系人民群众暂行办法》，32名市人大常委会组成人员联系103名市人大代表，市人大代表每人联系5名以上群众，并在镇、村(社区)设立“代表工作室”“选民接待室”等，连通了市人大及其常委会和代表联系服务群众的“最后一公里”。二是精心组织代表活动。先后邀请200余名市人大代表列席了市人大常委会会议，推荐80余名市人大代表列席了市政府常务会议，安排200余名市人大代表参与了常委会组织的视察调研和执法检查活动，拓宽了代表履职渠道。委托县区人大常委会以代表小组为单位，组织市人大代表在县区之间开展异地交叉视察，促使代表在更高层面、更大范围知情知政。三是加强代表建议督办。筛选重点代表建议由市人大常委会领导督办和市政府领导领办。建立代表建议办理工作考核评价机制，把承办单位征求代表对建议办理工作意见改为市人大常委会人代工委向代表征求反馈意见并进行满意度测评，使代表建议办理工作考核评价更加科学合理、客观真实。2014年和2015年，市人大常委会共将44件代表对办理工作不满意的建议退回重新办理，促进了代表建议办理工作由答复满意向结果满意转变。四是开展代表述职评议。建立并运行市人大代表向原选举单位述职、履职建档登记等激励约束机制，要求市人大代表每届任期内向原选举单位的人大常委会述职一次，并接受评议。评议为优秀的市人大代表可作为推荐代表连任和上一级人大代表人选的重要条件，评议为不称职的市人大代表按要求整改。去年，由市人大常委会常务副主任崔光华带头，首次安排32名市人大代表在县区人大常委会上述职，并现场接受评议和满意度测评，测评结果均为优秀或称职。今年，包括两名市人大常委会副主任在内的35名市人大代表向县区人大常委会述职评议活动正在有序进行。通过述职评议，增强了官员代表的代表意识，淡化了其官员意识，解决了代表与选民不见面、不联系等问题。

  四、创新工作指导，破解基层人大边缘化问题

  乡镇人大是我国国家权力机关系统中组成人员最多、离广大人民群众最近、最了解并最能反映民意的最基层国家权力机关。如何把其职能作用发挥好，彰显上级人大不可替代的基础支撑作用，是新形势下人大工作面临的难题。针对镇人大主席“光杆司令”“不聚焦人大工作主业”和镇人大工作被轻视、被行政等边缘化问题，借势发力，规范指导，推动做实镇人大工作。一是组织对全市镇人大工作开展专题调研，找准问题所在，并以市人大常委会党组文件向市委报告，争取市委的重视和支持。市委在去年年初出台的《关于进一步加强和改进人大工作的意见》中明确规定，“镇人大设专职主席，专门从事人大工作。镇人大主席团设立办公室，负责人大日常事务和代表联络工作，配备至少2名专职工作人员”。去年镇村综合改革时，各县区结合贯彻落实中共中央《转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》精神，将镇人大办公室和专职工作人员全部配设到位，从组织层面保证了镇人大工作有职有为。二是采取以会代训的方式，在岚皋县召开全市镇人大工作规范化建设推进会，组织与会人员到旬阳县现场参观镇人大办公室、代表小组工作室建设，总结推广旬阳县的“镇人大主席团工作规范运行、促进代表日常履职、监督村民自治”三位一体推进镇人大工作规范化建设经验，从实践层面为镇人大工作提供了借鉴参考。会后，宁陕、汉滨、白河、镇坪、平利等县区组织镇人大同志到旬阳等地参观学习，全市掀起了加强基层人大工作、推进镇人大工作规范化建设的热潮。三是指导镇人大规范开好人代会，做好闭会期间人大工作，推动镇人大主席团常态履职。旬阳县各镇人大主席团每季度至少召开一次会议，研究安排人大工作、审议决定重大事项、听取评议专项工作;汉阴县各镇人大主席团每年至少审议一项专项工作报告、开展两次以上代表视察、评议一次站所工作;岚皋县各镇人大组织代表在人代会期间现场视察、在镇域内交叉视察;其他各镇人大也都积极探索依法履职的方法路径，围绕党委政府中心工作开展驻镇站(所)工作评议、代表述职评议等，全市镇人大工作充满活力、空前活跃。

  与此同时，市人大常委会还通过邀请县区人大常委会领导同志列席市人大常委会会议、召开县区人大常委会主任座谈会、推荐县区人大干部参加人大业务培训班等，密切与县区人大的联系，指导推动的镇坪县人大的绩效监督、旬阳县和岚皋县的镇人大规范化建设、白河县的人大代表接待选民、汉阴县人大的财政预算审查监督等工作，成为先进典型。市、县区人大常委会的一些特色亮点工作受到了全国人大和省人大常委会、市委的肯定，引起新闻媒体关注，产生了较好反响。今年4月14日，省人大常委会党组书记、副主任胡悦在安康人大常委会的改革创新情况汇报材料上作出批示：“安康市人大很多方面工作有突破、有新意，效果很好，予以宣传推广。”6月6日，全国人大常委会办公厅联络局《联络动态》摘登了安康市人大工作的改革创新的有关做法。6月23日，市委召开常委会议专题听取人大工作改革创新情况汇报，要求进一步巩固创新成果，丰富改革实践，把人大工作改革创新纳入全面深化改革总体部署，切实做好改革措施的深入和创新经验的提炼工作，努力形成有安康特色的人大工作创新体系，不断提升人大工作水平。这些，都为我们进一步推动人大工作制度创新和实践创新提供了强大动力。

  (作者系安康市人大常委会党组书记、常务副主任)