邹顺生同志在全市重点镇建设工作会上的讲话

（2016年3月18日，根据录音整理）

  这次会议的任务是总结回顾2015年全市重点镇建设工作，认真学习贯彻中省城市工作会以及党中央、国务院，省委、省政府关于新型城镇化一系列重要部署，进一步统一思想，提高认识，深入推进我市小城镇建设工作。上午大家参观了石泉县县域副中心镇池河镇和汉阴县省级文化旅游名镇双河口镇的建设情况，通过实地看、现场听和切身感受，相信大家一定会有所收获、有所启发。刚才，平利县、镇坪县政府以及白河县桥儿沟建管办、岚皋县民主镇做了交流发言，昌林同志对4个省级文化旅游名镇（街区）、12个县区（域）副中心镇建设工作进行了点评，平安同志对恒口省级重点示范镇建设工作进行了点评，柏林同志通报了2015年度省级文化旅游名镇、县区（域）副中心镇规划建设的考核情况，我都完全同意，希望大家抓好落实。
  回顾2015年全市重点镇建设工作，有三个显著特点。一是认真贯彻落实市委、市政府关于加快建设重点镇建设的工作要求，全市上下围绕年度目标任务，有力、聚力推进重点建设，实现了项目和资金投入“零”的突破。市县区发改、财政、规划、住建、扶贫、文化、旅游等部门共同发力，形成了齐抓共管、重点突破、有序推进的良好局面，特别是县、镇的同志干事创业的工作热情难能可贵，抓推进、抓落实的作风更为宝贵。二是坚持高起点规划、高标准建设、精细化管理，重点镇的整体形象和综合承载能力得到了显著提升。各镇总规、控规、专项规划和城市设计等规划体系不断补充完善，着力实施了一批市政路网、绿地广场、垃圾污水、教育卫生等市政基础和公共配套项目，通过政府购买服务等方式创新集镇管理。统计数据表明，2015年全市重点镇共完成投资15.68亿元，4个省级文化旅游名镇（街区）和12个县区副中心镇分别比2014年增加20.3%和68.3%。4个省级文化旅游名镇（街区）通过几年来连续聚力建设，形态、文态、生态、业态融合发展，基本实现了“三年出形象”的建设目标。在重点镇建设过程中开展了诸多积极有益的尝试和探索，积累了宝贵的工作经验，为下步工作开展奠定了坚实基础。三是人口产业聚集，产镇融合，活力不断显现。4个省级文化旅游名镇（街区）发展文化旅游，以景亮镇；恒口省级重点示范镇和五里、涧池等市级重点镇壮大园区，以工强镇；长安、曾家、民主等市级重点镇积极发挥区域优势繁荣商贸，以商富镇；各镇结合移民搬迁、棚户区改造、保障房建设等政策机遇，着力改善人居环境，以居兴镇。通过近几年的持续推进，全市重点镇产业聚集快、人居环境优、辐射带动功能强，成为全市小城镇建设的示范引领。对全市重点镇建设新取得的成绩和开展的有益探索要进行认真总结和宣传。
  当前，我们站在全面实施十三五规划的新起点，要认真学习和深入贯彻党的十八大以来关于新型城镇化一系列重要思想部署，中省城市工作会精神以及《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等文件精神。下面我重点就领会中省精神，深入推进全市小城镇建设工作讲几点意见。

  一、强化三个意识

  党的十八大以来，围绕全国的城镇化和城市工作，中央召开了新型城镇化工作会、中央城市工作会，发布了全国新型城镇化规划（2014-2030年），出台了三个文件，特别是今年2月，相继出台了《国务院关于深入推进新型城镇化若干意见》、《中共中央、国务院关于加强城市规划建设管理若干意见》。这些在我们国家的发展史和城市发展史上都是有里程碑意义的。为什么中央如此高规格、高密度研究部署城镇化和城市工作，出台相关规划、政策？这是基于我国已经从乡村中国迈入了城市中国的新时期，城市已经成为经济社会发展的主导。全国50%以上的人口生活在城镇，80%以上的经济总量产出在城镇，51%劳动力就业在城镇，86%的消费在城镇，90%以上的投资在城镇，城镇已经成为集聚人口、资源、产业的最大平台。也许有人认为，讲这么多是不是与大家无缘，是不是离大家很远。有这种认识不奇怪，因为长期以来的城市与农村的二元分割，使我们的思想把城市和农村割裂开来甚至对立起来，长期以来的工作布局，把县、镇两级局限于“三农”工作的框架以来，中华人民共和国成立以来我们党致力于三农问题的解决，改革开放从农村开始，成绩不小，问题不少，破解的路径也一直在寻找。十七届三中全会以来，特别是党的十八大，认真总结“三农”工作的实践，明确提出解决“三农”问题的根本途径在于城乡一体化。这一重大理论认识上的成果，不仅是我们党在三农问题上的认识飞跃，也是我们党在治国理政上的清醒和成熟的一大标志。因为，这么多年的实践证明，就“三农”抓“三农”，是不能从根本上解决“三农”问题的。县、镇的同志，抓“三农”工作的同志一定要从这个思想桎梏中解放出来，千万不能自己给自己搞划地为牢。
  总书记在中央城市工作会议的重要讲话中指出，“早在1949年，党的七届二中全会就提出把工作重心从乡村转移到城市，毛主席指出‘必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市’”。总书记讲到，农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成，缺一不可。三农工作是全党工作的重中之重，城市工作在党和国家的工作全局中举足轻重。我理解这是从领导层面上对推进城乡一体化的战略部署。
  那么，两大阵地如何相辅相成，两重工作的结合点在哪里？既不在大城市，也不在中心城市，从空间布局看，结合点主要在县城、在社区。这次省委城市工作会，赵书记对此作了很好的诠释，他指出，“城市工作不仅仅是地级市、县级市要加强的工作，各县城、乡镇也责无旁贷。县城、镇都有城镇规划、建设、管理工作，都有公共服务和社会事业发展的要求，都要按照中央精神加强城镇工作，就是一些村和社区也要提高城市工作水平”。这段话的精神实质，是对城市工作新的外延与内涵的概括和阐述。
  讲这么多，概括起来一是抓三农和抓城市必须统筹一体；二是县、镇抓城市工作已是必然，县、镇的同志务必引起高度重视，从强化城市意识着手，努力在工作中逐步解决“不自觉”与“不内行”的问题。
  县、镇抓城镇工作机遇难得，大有可为。国务院8号文件把促进大中小城市和小城镇协调发展，着力解决三个1亿人的城镇化问题，加快实施“一融双新”工程写进了基本原则之中，这份文件共9部分36条，4、5两个部分8条是专门部署县城、重点镇、特大镇、特色镇、新农村的；省委、省政府在对全省城镇体系和空间布局上提出“建设西安、带动关中”、“做美城市、提升品质”、“做强县城、宜居宜业”、“做大集镇、补齐功能”、“做好社区、共建共享”五做战略。这五做战略有三做是需要县、镇两级去完成，这样的布局与部署，把“小城镇”真真实实地定位在“大战略”上，这些将带来的机遇是什么？值得我们深入学习，深入思考、深入工作。
  按照中省的宏观布局，站在镇级层面审视，强化城市意识、机遇意识的具体化是强化镇区意识，大家好好算笔帐，一个镇的镇域面积、人口、经济数量、公共服务资源配置当中，集镇的建成区和规划区的比重是多大。镇区内聚集了多少人，有多少生产、消费、公共服务产生于此，有多少项目建设、三产融合、龙头企业、社区、园区、服务配套布局于此。这些帐算清了，心里就会明白，镇区在镇域内的举足轻重的分量，在工作布局上，资源配置上，力量投入上，该对镇区如何考量。
  从中央讲到省、市、县、镇，归纳起来，就是城市意识、机遇意识、镇区意识三个意识的树立和强化。有了这三个意识，小城镇的工作就有了良好的思想基础。

  二、构建两个体系

  在深入推进新型城镇化建设的精神指引下，结合我市实际，我们必须认真研究我市小城镇的战略布局，通过近一段时间的学习调研，考虑提出构建两个体系，实行分层分类推进的工作布局，供同志们讨论。
  首先，凝神聚力抓好重点镇建设。我市有16个全国重点镇，在此基础上，通过总结多年实践布局又形成了“1+4+12”的重点镇体系，即1个省级重点示范镇、4个省级文化旅游名镇（街区）、12个县区（域）副中心镇，当然这里面有些镇是有交叉的。这些国家级、省级和市级重点镇政策中的项目、资金将陆续下到镇、下到村，通过抓好这17个镇的工作，不仅具有重点镇的一般意义，而且对主导产业的承载和县城的科学发展具有重要的作用。重点镇建设刚刚起步，势头良好，务必凝神聚力，锲而不舍，持续用力，切不可朝三暮四，更不能浅尝辄止。
  其次，科学布局抓好特色镇建设。中央明确提出建设特色小镇，我们必须乘势而上，围绕休闲旅游、商贸购物、特色产业、文化传承等主题建设一批特色小镇，尤其要在“特色”二字上做文章，带动农业现代化和农民就近城镇化。强化其城镇功能，促进一、二、三产业的融合，也为重点镇建立预备队，可以考虑从2016年开始重点镇实行末位淘汰，特色镇实行首位晋级的机制。
  再次，抓好新型农村社区和美丽村庄建设。结合移民搬迁催生的农村社区和乡村旅游、传统村落保护，抓一批新型农村社区和美丽宜居村庄建设。规划局按此设想具体推进，并抓紧制定厅市联建方案，争取省上支持。

  三、提升村镇综合承载能力

  重点镇工作具有全局性、系统性的显著特征，要做的工作很多，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，牵一发而引动全身。这就要求我们必须着力提升城镇综合承载能力，强化规划引领，聚力重点镇的社区、路网、管网、电网、宽带网以及环卫基础设施，围绕“吸纳人、服务人”，配套各类公共服务设施，构建人的便捷生活圈。按照产城深度融合，三产深度融合的要求，坚持扬长避短，培育特色主导产业，增强重点镇的产业承载力和就业吸纳能力。按照这个要求，2016年对重点镇的考核，要聚焦承载力，实行项目化、清单式管理。这既是落实中省城市工作会议的要求，也是重点镇建设的实践需要。

  四、抓住关键破解难题

  推进小城镇建设，必须面对现实，积极探索破解工作中的难题。
  一是规划问题。对照国家新型城镇化的新形势和中央城市工作会议关于城市规划的新理念、新要求，我们必须首先对规划进行重新审视和完善。总书记多次强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳。”从我市工作的实际情况看，一些镇上的同志反映，由于规划滞后导致一些项目的盲目建设，造成工作被动，负面影响很大。因此，要高度重视规划问题，要认真学习领会中央城市工作会议精神，积极创新规划理念和方法，加强重点镇规划宏观层面的战略研究，挖掘特色，强调个性，积极开展重点镇建筑风貌和城市整体设计的规划研究，强化“三界三区四线”管理。要在规划编制、规划管控上再下功夫、再完善，使规划真正经得起历史和时间检验，这也是个永恒的主题，更是一个迫切的问题。
  二是资金问题。首先要抓好项目编报和争取，树立重点镇优先意识，中省的集镇建设扶持项目，必须优先倾斜配套到各重点镇。市发改、财政、规划、住建等部门要协调统一，编制项目指南，建立重点镇项目库，落实好项目全覆盖的制度。其次要实行项目捆绑，镇上项目的决策权在县上，基层无权开方抓药，因此要以县为单位落实项目捆绑，建立县一级项目统筹整合管理平台。再次要加大财政投入力度，要按照中央关于“财政转移支付要与农业人口转移相挂钩”的要求，综合考虑重点镇投入问题，使各级财政转移支付跟人一起走，包括学校教师编制要与生源相挂钩，真正做到资源随人走、人事财相宜。这些举措都是落实“以人为核心的城镇化”的要求的具体体现。最后是融资破解，安康是国家农发行和国务院扶贫办确定的全国脱贫攻坚政策性金融支持实验示范区，以及人行西安分行和省扶贫办确定的金融精准扶贫示范区。加上已有的城投公司，我们拥有两个融资平台、两个金融政策支持体系。要充分利用国家政策性金融支持，市上负责协调政策，县上搭建平台，做好项目策划包装，解决建设资金不足问题。
  三是土地问题。国家针对贫困县脱贫攻坚的政策，明确把“土地增减挂钩”政策放大到全省，通过脱贫攻坚异地搬迁、旧宅基地腾退形成的农村建设用地和城市建设用地增减挂钩指标在省内进行平衡。存量土地再利用政策对我们贫困县而言，作用很大，大家一定要利用好。同时，要顺应现实需求改革土地征迁制度，要坚持同质同价原则，积极破除城乡二元壁垒在征迁补偿方面的不公平反映，保障农民利益，解决好征迁难题。
  四是行政审批制度改革问题。目前，基层普遍存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象，甚至“头重脚轻”，主要原因还是管理体制不顺。这方面市上有政策，关键在落实。对规划建设管理任务重的镇，要围绕放权、授权、扩权、强权加强基层治理，充分发挥镇一级作用，为重点镇扩权赋能。同时要提高居民自治能力。这方面石泉县政府有一些探索，大家可以学习借鉴。。
  五是力量保障问题。首先是领导力量要保证，要坚持以县为主的重点镇建设机制，一个县聚力抓一个副中心镇，主要领导一定要亲自上手，倾斜项目，统筹资金，压茬推进。其次是人员力量要保证，专业人才和专业队伍匮乏在镇一级表现尤为突出，要重视人才和队伍的培养，通过公益性岗位，政府购买服务，以及企业化运作等方式解决好人力不足等问题，确保达到事半功倍的效果。

  五、搞好两个结合

  脱贫攻坚统揽全局。如何发挥重点镇、特色镇建设在脱贫攻坚中的作用，把重点镇、特色镇建设与精准扶贫的到村到户和解决区域性整体贫困问题有机结合起来，用好扶贫政策、项目，既解决精准脱贫又壮大发展城镇，在实践中需要积极探索。
  移民搬迁在重点镇、特色镇建设中具有载体、抓手的作用，必须坚持四化统筹，与新型城镇化紧密结合。国务院8号文件对此有明确要求，大家一定要吃透政策，保持定力，许多工作实践表明，善于捆绑政策，搞好工作结合，放大政策的综合效应，才能取得事半功倍的良好效果，能否做到这一点，也是对领导干部眼界、胸怀、能力、水平的检验。
  同志们，站在“十三五”发展的新起点，全市上下要围绕重点镇建设的各项目标任务，加强领导，抢抓机遇，创新举措，用心、用情、用力抓好落实，全面开创深入推进城镇化工作的新局面。


公文PDF原件：安政通报第十七期