新时代十年以来，我国住房和城乡建设事业取得巨大历史性成就，全国城镇化率由53.1%上升到64.7%，城市功能和人居环境显著改善，城市治理水平显著提高，但随着我国经济从快速增长阶段转型为高质量发展阶段，城建投融资项目也面临新的机遇与挑战。

一、城建领域投融资市场化新变化

（一）在政策监管维度，投融资政策从较为粗放的管理水平逐渐向精细化、严格化的“强监管”方向发展。2018年以来，我国不断加强对政府隐性债务的防范力度，规范地方政府融资行为，在一系列“政策组合拳”的连续作用下，投融资监管呈现精细化、严格化的趋势，当前城建投融资项目，都必须以不新增政府隐性债务为原则和底线进行市场化融资，最大限度避免投融资模式异化。

（二）在项目需求维度，城建项目需求从“补短板”升级为“提升城市品质和综合吸引力”。“十四五”以来，基础设施配套建设已不再是制约城市发展的短板，城市建设已随着人民群众对美好生活的需求从“满足基本配置”转向“高质量发展”，进而发展为“提升城市品质和综合吸引力”。

（三）在资金供给维度，城建项目资金供给重心从财政资金向市场化社会资本偏移。受新冠疫情冲击、土地财政遇冷及国内外经济形势等因素的叠加影响，地方政府财政收入下滑明显，在产业转型攻坚、高质量发展的新经济形势下，必须摆脱城建项目对财政资金的过度依赖，从市场化角度谋划项目，将改善城市环境与产业升级有机结合，用好的城建环境吸引产业资本投资，再用产业资本反哺项目建设，实现项目建设资金自平衡，建设运营闭环管理的目标。

（四）在实施主体维度，地方国有企业逐渐走向城建投融资项目前台。随着政府债务风险管理越来越严格，越来越多城建项目的实施主体由政府部门转为地方国有企业，地方国有企业作为投融资项目实施主体后，可将项目整体性质确定为企业投资项目，严格划分政府与企业权利义务边界，政府对地方国有企业负责实施的投融资项目不再承担任何兜底支付责任，同时倒逼地方国有企业主动拓展、挖掘更多收益性项目，实现项目收益自平衡。

二、城建领域投融资市场化面临的问题

（一）地方国有企业对投融资项目运作能力弱。城投公司等地方国有平台企业长期与地方政府深度绑定，市场化运作投融资项目的能力较弱，较少涉足市场化实体经营业务，企业存在自身造血能力不强的现象，缺少符合市场化机制“能上能下、能高能低、能进能出”的人力资源管理体系，很难吸引到投融资领域复合型专业人才。

（二）资金渠道变窄，资金筹集越来越难。在国家强调防范系统性金融风险、遏制增量隐性债务的大背景下，地方政府债务风险已得到有序、有效控制，但政策的收紧也在客观上导致城建项目资金筹集渠道变窄。在传统资金来源方面，财政资金对城建项目的支撑越发捉襟见肘。中央预算资金、专项债券因投向领域较窄或收益需全覆盖的要求导致拉动性、撬动性不强。在社会资本投资方面，央国企在投资决策环节越来越谨慎，对城市财政实力、债务情况、项目收益等各个方面都设置了严格的门槛条件。在金融监管层面，银保监会多次发文要求各类金融机构提高对地方融资平台贷款审批门槛，也在一定程度上增大了基建项目的资金筹集难度。

（三）经营收入挖掘困难，不足以支撑项目投资。城建投融资项目目前呈现出综合化、产业化等特点，项目类型以城市更新、片区开发、文旅开发项目为主，这类项目在投入端和产出端都呈现出非常明显的特点。在投入端，项目建设内容既有大量没有收益的公益性项目（如市政道路、供排水设施等），也有能够获得一定收益的产业项目（如产业园区、文旅设施等），导致项目投资规模普遍较大。在收入端，项目的收益来源一部分属于“稳定但微薄”，如物业费、停车费、商铺租金等，另一部分属于需要主动挖掘的收益，如地产开发收益、文旅收益等，这类收益一般需要通过专业产业运营来实现。受四五线城市经济发展水平、人口规模、产业等级等客观因素限制，大体量投融资项目的收益很难完全覆盖投资运营成本。

三、对城建领域投融资市场化探索的工作建议

（一）增强地方国有企业投融资项目运作实力。一是增强地方国有企业的资产规模和投融资实力。建议通过全面梳理和整合归并等合法方式，将政府方符合条件的优质资产划转至地方国有企业。不仅可以提高资源的利用效率，还可以增强国有企业实力，提高其市场竞争力。二是全面建立企业内部投融资专业人才团队。建议通过市场化方式选聘投融资、资本运营、产业运营方面的专业人才作为企业中高层管理者，同时建立科学合理的绩效考核机制，确保人才薪酬水平与投融资项目的工作成效挂钩，提升团队推进项目的积极性，为投融资和项目运营提供高效稳健的人才支持。三是引入社会资本和产业运营机构。建议国有企业以股权合作等方式引入社会资本和产业运营机构，合资成立项目公司共同运作投融资项目。通过合作，可以充分学习社会资本和产业运营机构的资本运作和专业运营能力，将其专业知识和技能进行自身融合转化。四是加强与金融机构的合作。金融机构可以为国有企业提供专业的咨询服务和融资方案设计，同时还具有资金和风险管理等方面的优势。通过与金融机构，特别是政策性银行的深度合作，国有企业可以实现资金来源的多样化和稳定化，提高企业的融资能力和竞争力。

（二）多方面拓宽投融资项目资金筹措渠道。单一的政策工具已不足以应对不断升级的城市建设资金需求，需要项目实施主体多方面拓宽投融资项目资金筹措渠道，建议：一是分门别类积极申请上级补助资金。对于片区开发、城市更新、文化旅游类项目，梳理子项目清单，根据项目不同特点分门别类申请资金。除财政配套资金外，能够申请的资金来源包括中央预算内资金、中省补助资金、政策性银行贷款、专项债资金等。以城市更新项目为例，既可以申请老旧小区、排水防涝补助资金，也可以将符合政策要求的停车场项目申请专项债，同时还可以申请政策性银行低息贷款。二是将盘活存量资产作为项目资金重要来源。盘活存量资产已逐渐成为国有企业筹集新建项目资金的主要途径之一。地方政府存量资产数额庞大，但许多优质存量资产长期处于闲置状态，流动性较差。若能充分挖掘潜力，必将开拓出一条金额可观的资金筹集渠道。三是地方政府应适当给与资金或资源支持。若项目本身确实存在资金平衡困难，建议在充分论证的基础上及时调整项目结构，减少无收益的公益项目投入比例，同时在不产生隐性债务风险的基础上，地方政府也可通过搭配其他高收益的优质项目、优质资源等“跨区域、跨行业”的方式给与平台公司支持。

（三）挖掘项目产业收入，实现资金自求平衡。当前在片区开发、城市更新等城建项目中主要是通过合理设计投融资模式和市场化运作引入社会资本，主动创造项目收益实现资金自平衡。建议：一是在项目启动之初就制定明确的产业导入和运营计划，明确目标产业、招商引资策略、运营模式。二是在项目谋划阶段深入了解当地的资源优势和产业基础，确定适合当地的产业方向和发展模式，选择导入适合当地资源禀赋，且市场需求和发展潜力大的产业。三是加强招商引资，积极寻找合适的投资企业和合作伙伴，通过举办招商推介会、上门招商等方式吸引优质企业入驻，推动产业导入和发展。四是提供税收减免、租金优惠、人才引进等政策倾斜，吸引投资企业入驻。建立良好的营商环境，提高政务服务水平，为投资企业提供便利和支持。

（四）引入民间资本，吸引民营企业实现共创共赢。因各种主客观原因，长期以来民间资本直接与政府合作参与城市建设的机会少之又少，2023年11月份，国办转发了《国家发展改革委、财政部关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，提出采用特许经营方式最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。随后中国人民银行、金融监管总局等部委联合印发了《关于强化金融支持举措 助力民营经济发展壮大的通知》（银发
〔2023〕233号），提出要坚持“两个毫不动摇”，引导金融机构树立“一视同仁”理念，持续加强民营企业金融服务，努力做到对民营经济的支持与民营经济对经济社会发展的贡献相适应。地方政府应当加紧谋划项目，吸引民营企业、民间资本广泛参与城市建设投资和运营。可以预见，在不久的将来，民营企业、民间资本将有更多的机会在城市建设中发挥更大、更重要的作用，实现共创共赢。

（作者系市城市建设项目服务中心主任、高级工程师）