中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合，实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制的重要形式。”新型农村集体经济是通过以土地产权归属为核心的一系列相关制度安排的集合体，探索实现农村资产集体所有权兑现的各种形式，重塑了集体成员之间的经济联合关系。安康市农村居民财产性收入仅占人均可支配收入中0.5%，发展新型农村集体经济的关键是能否让农民共享经济发展的财产性收益，改变单纯依赖劳动收入的不利条件。

一、农村集体经济发展运行进入新阶段

近几来，全市按照“归属清晰、权责明确、保护严格、要素流动”的思路，深入推进“三变改革”发展新型集体经济，激活农村资源、增加农民收入，农村集体经济发展运行进入新阶段。

（一）深化农村改革为新型集体经济构建新平台。从2018年开始，安康市连续3年对全市资产进行清查，2020年底，清查核实集体土地资源2621.31万亩。其中农用地2562.37万亩，建设用地47.29万亩，未利用地11.65万亩；集体账面资产210.97亿元，其中经营性资产42.64亿元（其中扶贫资产项目按比例折算投入19.74亿元），非经营性资产168.33亿元。集体账面资产比全省改革时点增长66.2%。经营性资产占账面资产的20.21%。农村集体土地和资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础，明确其归谁所有，由谁管理尤为重要。这些资产已逐步由村委会向集体经济组织移交。

（二）承载乡村治理确认集体经济新载体。全市重点把年度资产清查和数据修改、集体成员身份确认、集体经济组织全覆盖和农民集体资产权能保障进行查漏补缺，截至目前，全市登记赋码农村集体经济组织1793个，其中：镇级集体经济组织11个，村级集体经济组织1782个，这些集体经济组织依法行使所有权，确认农村集体成员成员247.14万人，涉及的67.04万户农户享有集体收益分配权。基本建立了符合市场经济发展需要的农村集体资产运营和管理机制，确认了集体经济组织的法人地位。

（三）丰富实践探索涌现安康新典型。各集体经济组织立足资源禀赋、突出特色优势、有效利用资源、资产、资金，进行了有益的探索和尝试，涌现出了一批“有活力、有潜力、有动力”的农村集体经济组织发展典型。例如汉滨区统一配置贫困村资金，创造条件发展集体经济，2020年45个深度贫困村首次实现资产收益分红突破402万元，2021年村均收益约18.2万元。旬阳县城关镇李家台村通过建设44个标准化大棚反租倒包给产业大户的，2020年春季，仅辣椒育苗一项为集体经济获得净收益60余万元。旬阳县铜钱关镇股份经济合作联合社投资建设辣椒烘干厂，带动全镇发展辣椒生产，年产值达39.93万元。汉阴县双乳镇以土地流转“以小拼大”发展荷虾共养3000余亩。镇坪县曙坪镇联合村集体发展库区渔业养殖和生态旅游项目，打造“腊味小镇”为集体增收20万元。石泉县饶峰镇胜利村、白河县仓上镇天宝村、岚皋县四季镇天坪村等的“休闲农业”，带领集体经济都取得了丰厚的经济收益。

（四）加大政策扶持集体经济收入达到新高度。近两年，我市连续出台了《加强农村基层党组织领导发展壮大村级集体经济的指导意见》《支持村集体经济发展的十二条措施》《安康市发展壮大新型农村集体经济五年行动实施方案》，并安排专项资金扶持集体经济发展取得明显成效。2021年底，集体经济收益50万元以上的富裕村28个，5-50万元的一般村1014个，5万元以上的村占总村数的58.47%，收益5万元以下的薄弱村740个。全年集体经济收益总额8500万元，实现分红的村1138个，集体经济组织成员分红5000万元以上。

（五）推动农村产权管理综合平台贯穿新格局。市级农村综合产权管理平台已全面建设完成，各县、镇、村平台全面启用，各集体经济组织相关业务人员培训已全面开展两轮。截至目前，全市1782个村集体经济组织中，已建账进行会计核算的村集体经济组织有1601个，“银农直联”开通702个，运用数字化平台、信息化手段推动农村财务精准化管理。

二、新型集体经济面临的问题和挑战

近年来，国家通过脱贫攻坚、乡村振兴和发展壮大农村集体经济等一系列重大举措，通过国家资本承担重资产的投资责任，带动财政、金融和一切优惠政策向“三农”倾斜，虽然从中央到地方对农村集体经济高度重视和强大支持，但农村集体经济发展组织和运行模式尚不成熟，一些能够支撑农村集体经济发展的市场要素、体制要素、观念要素等还远未具备，农村集体经济发展尚面临一些挑战和问题。

（一）村级小微权力侵占集体利益。长期以来，农村集体订立的经济合同存在人情合同多、口头协议多、合同制定不规范、合同履行不彻底等问题，损害农村集体经济利益和基层党组织公信力，导致群众不满，成为影响集体经济发展的“绊脚石”。伴随集体经济发展，村集体经济组织与村委会账目混设、违规举债、承包合同暗箱操作、违规侵吞集体资产发展风险也会随之出现。

（二）农村资源要素活力不足。农村集体土地所有权置、留守农村的优质劳动力缺乏、资本投入回收周期长、农业与农村各类数据体系未统筹开发和利用，使农村土地、劳动力、资本、技术、数据等要素资源质量和配置效率不高，特别是资源型资产盘活难度较大，区位条件受限导致资源价值转化不畅，不能实现合理流动。

（三）村与村之间发展不均衡。截至2020年底全市“空壳村”仍有32个，另外原有的非贫困村投入和经济发展水平已明显落后于周边贫困村，同时，立足于单个行政村建构的集体经济组织拥有的各类资源资产数量受限，使集体经济发展空间受限，造成集体经济落入“发展能力陷阱”。

（四）村域集体经济内生发展动能不足。对于农村经营主体、村干部和集体成员而言，集体经济的发展壮大与自身利益缺乏紧密关联，产权制度改革使大部分村集体虽已完成了成员界定、清产核资、股份量化、成立集体经济组织等，基本完成了改革基础性工作，但集体经济组织的产权结构、治理机制和管理制度尚不健全。同时，在集体经济发展过程中，部分政府部门没有把选择权交给农民，比如对集体经济组织内部的集体资金使用方向、产业发展内容、利益分配方案等细节全部都由政府部门“代劳”，造成了部分集体经济组织和农民等、靠、要的思想。

（五）促推集体经济发展机制不强。乡镇改革要求在促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面全面履职。由于没有专门机构对应集体经济组织管理、承包合同管理、村级财务监督、宅基地管理、农村财务审计、信访矛盾调解与基础数据采集等发展集体经济的职能，对应市县部门职能在乡镇各项职能越位、错位和缺位并存。同时，各部门没有形成助推农村集体经济发展的工作合力。

三、构建新型农村集体经济发展格局的建议

（一）向法律要保障。针对空间生态资源资本化收益流失的现状，由司法部门牵头，成立综合领导小组，专班蹲点整治。在开展镇村组集体所有权确权的基础上，根据土地租赁现状，分类、分段、分区域统一规范各村土地、房屋等，出台资产承包或租赁指导价，明确费用收缴方式和递增比例，依照法律法规，开展合同清理。

（二）向土地要发展。落实集体经营性建设用地和国家建设用地使用权同等地位，探索实现经营性建设用地所有权兑现集体收益；落实宅基地所有权，保障宅基地农户资格权、使用权，盘活闲置宅基地用于新产业新业态发展，保障农民财产性收入稳定增长。用地方金融过剩的头寸活化农村的资源性资产，落实农用地“三权分置”，建立土地经营权流转市场建立健全运行规则，鼓励三方机构开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范有序流转，构建空间生态资源开发与“资本深化”结合的质量效益型市场。

（三）向联合要效益。结合乡村振兴工作，市直各相关部门结合自身职能，结对帮扶村发展集体经济。指引编制行政村对投资项目加大招商引资力度，培植村集体经济增长点，逐步形成稳定的村集体经济收入来源。大胆探索多村联营和飞地经济的发展模式。鼓励多个村集体经济组织通过共同出资的方式联合成立多村合作集体经济组织，整合多村资源，形成“强强联合”“弱弱抱团”或“强弱互补”的发展格局。鼓励受生态保护限制、规划限制、村内资源匮乏或发展空间较小的村发展飞地经济，向外购置商贸店铺、入股其他村集体或企业等异地置业、异地联建方式，克服集体经济产业发展的空间限制。

（四）向典型要能力。通过组织措施探索将精英人才纳入集体经济组织管理层，打通村集体经济组织管理人员进入公务员队伍的激励渠道。增加财政转移支付资金，并对村干部的工资进行改革，推行以基本工资、奖励工资为主的机构工资制。扎实开展农村产权制度改革“回头看”，构建集体经济组织清晰的产权结构和健全的治理结构。挖掘并打造一批能盈利、善经营、群众拥护的集体经济示范村，围绕权能赋予、民主程序、权益保护等形成的好机制、好做法，开展巡回宣讲，为发展集体经济营造良好氛围。

（五）向机制要活力。建议建立扶持壮大村集体经济联席会议机制，加强组织协调，明确职责分工，加强指导监督，协调推进落实。每季度召开联席会议细化工作部署，组织联席会议成员单位、技术人员到村开展调研指导，尤其是成立市县集体经济发展“专家库”，找准集体经济发展路径和经营方式，在乡镇解决机构人员问题，形成“上下一心、齐抓共管”的强大合力。

（作者单位：安康市农业农村局）