村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，是贯彻落实党的十九大精神，加强基层组织建设、巩固党在农村的执政基础，汇聚打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴战略强大合力的制度设计。镇坪县在全省率先实现了“一肩挑”全覆盖后进行了哪些有益探索?“一肩挑”规范运行改革创新让村级组织发生了什么样的变化?还存在哪些困难，有哪些解决办法?带着这些问题开展了调查和总结，结合已经启动的全省村“两委”集中换届准备工作，进行了深入研判和思考。

  一、基本情况

  镇坪县地处陕西省最南端，大巴山北麓、陕鄂渝三省市交界处，国土面积1503平方公里，森林覆盖率86%以上，辖7镇58个行政村4个城市社区3个移民搬迁社区，总人口5.96万人，其中农业人口5.03万人，素有“自然国心、巴山药乡、养生天堂”之美誉。

  截至2019年底，镇坪县共有7个镇党委，58个村党支部，农村党员2058人。共有在职村“两委”干部441名，其中1500人以上的大村2个各配备村干部5职;1500人以下的小村56个各配备村干部4职。村支委会和村委会成员均按3-5人设置，监委会成员按3人设置，共有村“两委”及监委成员699名。“一肩挑”后的58名村支部书记(村委会主任)中，男性54人、女性4人;初中文化程度33人，高中学历17人，大专及以上学历8人;平均年龄45岁，60岁以上2人、35岁以下8人;4名为外出创业和致富能人中回引，3名为镇机关选派，4名为县直部门选派的第一书记就地转任。

  二、做法与成效

  (一)专班统筹，精研细导，高效实现“一肩挑”全覆盖。2019年9月，镇坪在已有7个村“一肩挑”的基础上，以统一思想为前提、强化领导为根本、精准推进为关键，通过抓组织强领导、抓统筹强部署、抓程序强规范、抓机制强保障的工作举措，仅用1个月时间完成剩余51个村届中补选，在省市率先实现“一肩挑”全覆盖。

  1.自上而下，形成共识。县委书记把“一肩挑”工作确定为最重要的政治任务和“一把手”工程，派县委常委、组织部长亲自带队赴天津北辰区考察学习，寻找推进“一肩挑”的工作路径。县委常委会专题研究“一肩挑”工作，学习贯彻中央和省市要求，分析县情、推进基础，研讨工作实施方案;随后，召开全县推行“一肩挑”工作会议，县委书记亲自解读政策、提出目标、明确要求、落实保障，向镇党委书记现场交办任务，充分表达了党委政府坚决态度，全县上下全面推行“一肩挑”的氛围迅速形成、力量迅速集结。

  2.强化统筹，精准导引。成立县委书记任组长、相关常委任副组长的“一肩挑”工作专班，由组织部长具体抓，组建综合督导、业务指导、宣传报道3个工作组，从组织实施、协调推进到巡回指导、氛围营造均明确了分工责任。组织部长和人大常委会副主任牵头，组织部、人大法工委和人代工委、民政局等部门协同配合，按照精准提供业务指导的原则，研究对接法定规程，精准把控法定环节，科学细化时间节点，制定了《全面推行“一肩挑”村委会补选工作日程安排》，为推进“一肩挑”提供了“流程图”“时间表”，同步编印《全面推行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”补选村民委员会成员参考资料汇编》;县委组织部派出7个指导小组，到镇进行“一对一”精准指导、帮解难题、化解矛盾;各镇党委组建工作专班逐村分析研判、逐人谈心谈话，学习日程安排、熟悉相关规定，分管领导指导到村、联村领导把控进度，形成了县级统筹谋划、细化规程、下沉指导，镇级担当负责、规范操作、节点推进的一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

  3.蹄疾步稳，有序转轨。实现“一肩挑”全覆盖后，镇坪以“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机，充分发挥第一书记、驻村工作队“稳定器”作用，进一步细化驻村干部帮带帮建工作的具体任务，夯实共融共促威望的提升目标，为“一肩挑”干部保驾护航，确保了村级组织工作不断档、服务不降低。以新任村干部培训教育为契机，坚持把“一肩挑”干部能力素质提升放在首位，迅速启动了系列专题培训，首次培训会上县委书记亲自作开班动员讲话，为“一肩挑”干部加油鼓劲、传授经验、敲钟提醒，之后陆续围绕村级组织规范运行、干部思想意识和业务素养、村集体经济发展壮大及常用法律法规等重点内容，邀请陈分新同志现场传授、组织典型试点现场交流，让“一肩挑”干部认知有进步、素质有提升。以强化监督和管理为契机，县纪委监委、组织部、民政局联合组成观察组下沉到村强化指导和监督，分类建立“放心村、一般村、重点村”台账，精准督导村级组织落实法规制度、规范运行;镇党委副书记、组织委员和联村领导每周到村不少于2次，掌握村班子工作情况、了解村干部思想动态、及时协调解决难题，每月研判防范风险，确保了村级事务转轨不脱节、换档不减速。

  (二)重组制度，再造流程，着力构建“一肩挑”新机制。镇坪2019年12月被确定为安康市“一肩挑”改革创新观察点后，从抓规范运行入手、从构建流程着力，积极防范化解“一言堂、一人挑、走不远”风险。为让“一肩挑”干部挑起政策、挑起责任、挑起希望，镇坪探索构建了依法依规运行、目标责任落实、能力素质提升、优质服务保障“四大体系”为核心内容的“一肩挑”运行新机制。

  1.小处切口抓规范。以“制度法规落实年”为抓手，结合“不忘初心、牢记使命，贴心服务办实事”遍访群众征求的意见建议，把落实“四议两公开”制度作为“一肩挑”后规范运行的切入点。为坚定不移地把党的领导落实到基层的方方面面，确保党的路线方针政策和决策部署在基层落地生根，确保重大事项报告制度落到实处，着力在强化镇党委领导上下功夫，着力在制度设置、领导机制上下功夫，探索村级重大事项在村党支部提议、村“两委”商议形成初步方案后，嵌入“镇党委审核”环节，用镇党委相关班子成员会签或会议审核的形式，对村级重大事项内容和方案的合法性、合规性及是否符合区域发展思路、是否具有前瞻性、可行性进行把关;镇党委审核并对方案进行优化后，再进行党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，出台了《镇坪县村级党组织规范运行和管理办法(试行)》《村级重大事项决策“四议一审两公开”制度(试行)》。按照这个思路，对村级一般事项的决策程序也进行了规范，推行了“三定一审两公开”的制度，重建了适应“一肩挑”运行的制度框架。

  2.小权入手抓流程。为化解群众担忧的“一肩挑”后村级组织权力结构失衡、过度集中容易产生腐败问题，有效避免“一把手”独断专行、为所欲为的现象，解决村级事务条条框框多、村干部文化水平有限、法规政策解读能力不齐，容易非主观意愿触碰底线，导致群众不满意的现实，镇坪从村级组织的各种小微权力入手，精细梳理村级组织党务、事务具体事项，找准国家法律、党内法规和上级政策文件依据，拓展“小微权力清单”的内涵和外延，本着村干部一看就懂、一学就会的原则，联合纪委监委、民政、行政审批等13个部门，结合机构改革后的职责，共同研究制定了《村级组织党务事务“小微权力”流程图(试行)》，为村干部特别是“一肩挑”干部日常工作编制了“工具书”：“三会”怎么开、“一课”怎么讲、重大决策分几步、基础设施如何管护、临时救助如何申请、特困人员如何认定、自用材采伐如何申报、党务村务如何公开等一目了然，让村干部办事有指南、业务有遵循，重新理顺了村级组织工作的规范流程。

  3.小事做起抓保障。推进“一肩挑”不解决“两职分设”到“合二为一”的干部待遇问题，“一肩挑”的组织建设目标就会落空。自启动伊始到改革运行，镇坪始终把政策、待遇等保障工作作为基础性工作，创新落实“一肩挑”后转任和离任村干部各项待遇、县镇选派到村任职干部的待遇、到村锻炼后备力量补贴待遇，让离任、在任、新任村干部吃上了“定心丸”;进一步完善在职村干部待遇保障体系，每年组织村干部进行一次健康体检、每年为村干部购买一份意外伤害险，村干部报酬原则上三年一调整、探索村干部养老保险补贴、“七一”定期表彰、优先从优秀村干部中推荐“两代一委”、推荐优秀村干部参加公务员和事业岗招考;探索《镇坪县村党组织和村干部实绩档案实施办法(试行)》《村干部发展村级集体经济奖励办法(试行)》《村干部容错纠错机制》《村级党组织书记县级备案管理制度》和《村级领导班子暨“一肩挑”干部考核办法(试行)》，为推动村级规范化管理、村干部专职化管理专业化发展提供了有力保障。

  (三)抓点示范，落地落细，初步显现“一肩挑”新成效。“一肩挑”新机制运行中，镇坪坚持边探索边实践、边实践边完善，抓实示范引领“最先一公里”和制度落地“最后一公里”，在村级工作落实成效、服务群众水平、项目实施效果、经济发展能力等工作中接受检验，在不同方面释放了“一肩挑”的制度功能。

  1.全面加压强落实。为让村级规范管理试行办法在基层落地、“小微权力”流程图在工作中落细，镇坪把“一肩挑”工作纳入基层党建年度目标责任考核重点工作、列入党委书记抓基层党建述职评议考核重要内容，形成了“一肩挑”工作业务部门长管、各镇党委常抓的责任有效传导的机制。镇坪在村级组织运行中推行定目标任务、定质量标准、定完成时限，明责任清单、任务清单、问题清单，抓跟踪问效、督导问责的“三定三单两问”工作机制，防范农村基层组织弱化、虚化、边缘化问题，把村级组织抓党建促脱贫促振兴、强自治树新风的重点任务，细化到团结带领群众创造美好生活的生动实践中，焊接在村党员干部、党员带头投身巩固脱贫成效、投身乡村振兴、带领群众致富上。镇坪实施了支部建设、新民风建设、产业发展、人居环境、群众增收“五面红旗标兵村”创树和农村党员挂牌亮诺、党员积分“三卡制”一体化管理，找到了巩固脱贫成效、聚力乡村振兴的结合点，调动了村级组织思发展谋发展抓发展的积极性和主动性，创建了一批叫得响、立得住、推得开的示范点，形成了村级组织比学赶超的良好氛围。

  2.试点先行强引领。镇坪依据58个村的地理位置、人口数量、经济基础、班子现状、信访矛盾等具体情况，按分类别选点、差异化布点、区域性定点原则，抓实抓好“一肩挑”各项制度试点先行工作。选定部分村在决策村级公共设施建设及管护、低保扩面、村集体经济发展项目选择等方面，先行先试探索实践重大决策事项“四议一审两公开”的制度经验;在项目配合、政策落实、资金兑现、公益岗聘用、阶段性任务分解等方面，试行“三定一审两公开”的制度探索;在落实党内基本制度、审核转报审批事项、提供便民服务、开展日常管理中进行党务、事务“小微权力”流程试点，均取得了明显成效。积极探索将村干部能力素质提升纳入全县干部教育培训总体规划，将培训资源、学习平台、管理方式全面延伸到村，将干部培训、选拔、管理的工作模式全面应用于村级后备力量培养;探索年度综合目标考核全面延伸到村，促推村级班子工作科学定岗定责、细化分解落实、形成工作合力，出台了《镇坪县村级领导班子暨“一肩挑”干部年度目标责任考核办法(试行)》。试点先行，从基本制度抓起，在打基础、补短板、强规范、防风险、激活力上下功夫，推进理念创新、制度创新、手段创新，让农村支部在基层工作中唱响了主角，让“一肩挑”新机制也更加成熟、不断完善。

  3.重点关注强转化。镇坪在试点先行的同时，分“引领村、跟进村、帮带村”建立台账，对信访矛盾突出、班子力量不强、党员作用不明显、基础条件薄弱的村予以重点关注，研判找准落实规范运行和“小微权力”流程图的堵点，“一村一策”落实转化提升工作措施，并作为党员县级领导的支部工作联系点，明确驻村第一书记和驻村工作队帮建班子、帮带队伍的指导任务，强化帮联部门在后备力量培养、资金项目争取中的作用，突出联村的镇党委班子成员把关指导，把创新的重大事项决策“四议一审两公开”、一般事项“三定一审两公开”、日常事务“小微权力”流程图规范运行机制落实到位，让重点村在有效运行“一肩挑”新制度中实现“转化提升”。

  通过镇坪一年多的探索实践，有以下四点几点启示：“一肩挑”加强了党对农村基层的全面领导。党组织、自治组织、经济组织负责人3个职位1人担任，赋予和扩大了群众在村支部书记选举中的发言权，增强了村党组织权威性，便于村党组织在乡村治理中对村内各类组织的集中统一领导，凸显了村级党组织的领导核心地位。“一肩挑”提高了村民自治的运行效率。“一肩挑”避免了“扯皮”“对着干”的现象，“一肩挑”干部成为了“两委”之间沟通的纽带和桥梁，运行规范后推动了“两委”间各安其分、各司其职，保证了村民自治的高效运转。“一肩挑”推动了乡村经济社会的快速发展。支部建设、产业发展、集体经济发展、环境卫生整治、基础设施建设与管护等加速整村发展致富的工作由“一人主导”推动，不再出现“谁说了都不算”“谁都不愿干”的问题，办事效率、管理水平明显改善，良好的重大事项决策程序，有利于党委的更加重视和倾力支持，有利于得到广大群众的充分信赖和主动参与。“一肩挑”增强了群众对村级组织的认同。“一肩挑”干部在选举过程中必须有良好的群众基础，新制度倒逼村“一把手”积极作为，带领农村党员在疫情防控、防汛救灾等急难险重任务中冲在第一线，群众到村办事更便捷，政策落实更透明，农村群众感党恩听党话跟党走的意识明显增强。

  三、问题及建议

  镇坪县全面推行“一肩挑”工作取得了一定成效，提供了可借鉴的经验，探索的运行新机制用实践验证富有成效。但立足长远，还存在以下问题：一是规范运行的效率不够高。出台的《村党组织规范运行和管理办法(试行)》等系列文件，对规范权力运行、建立监督机制、理清履职流程、加强考核评议作了制度性规定，但镇村在实际运用方面还存在一定的差距，没有完全按新制度办事，规范运行还有较长的路要走，从规范到高效还有较大的提升空间。二是干部的能力素质不够强。“一肩挑”制度对村“领头人”提出更大挑战，“领头人”不仅身负加强党组织建设的重任，还要是村民自治和发展集体经济、带领群众增收“带头人”，也要成为从事村庄公共事务治理的“能干人”。社会转型中村民价值观和需求多元化给“一肩挑”干部带来更大压力，现任的“一肩挑”干部中，优秀的党组织“负责人”和带领村民致富“当家人”的比例较低，“一肩挑”干部的能力素质急需快速提升。三是后备力量储备不够充足。“一肩挑”的制度优势要通过农村优秀人才来支撑。就目前农村来说，年轻力壮的党员长期在外务工，党员队伍结构不合理、综合素质不高、文化程度偏低的问题普遍存在;“回引”人才，让有能者中断甚至放弃个人在外的事业、终结“城市梦”还需过程。党内精英人才的缺失，党员自身治理经验和能力的提升、党员在群众中的基础和威信、党员参与竞选的主观意愿和积极性，都需要不断改进和加强。四是待遇保障机制不够完善。“一肩挑”后，村级主职干部减少了，所有的任务、责任落到了一个人肩上，既要承担巩固脱贫成效、推动乡村振兴、实施有效治理、引领集体经济发展的重大任务，又要担负服务群众、化解矛盾、调解纠纷的职责，更要赢得广大村民对党组织、党员的信任和支持，压力很大。加之村内各项工作的程序性、规范性的要求越来越高，群众的需求也越来越高，群众的思想教育工作面广量大，村干部在脱贫攻坚中，在乡村振兴里已由“半脱产”转为“全职型”，待遇福利、保障体系都还不够完善，需要优化调整，既不能片面强调“一肩挑”干部的待遇和保障，让“一肩挑”干部与其助手过于差异化而造成“集体作用难发挥”问题;又不能等同给予待遇和保障，让“一肩挑”干部与其助手“雨露均分”而造成“主次不分主角不突出”问题，还需要认真研究，从机构上解决，让村干部无后顾之忧，全身心投入。五是班子力量配备还需优化。“一肩挑”后，村级班子能正常运行，与目前脱贫攻坚第一书记、工作队常年驻村工作分不开。在脱贫攻坚统揽一切工作时，第一书记、工作队分担了村干部的任务、协助了村干部的内务、提供了很多的项目服务和便民服务，让村干部更多专注于化解矛盾、协调关系，保持了良好的群众基础。但驻村工作队撤离后，村干部便失去了“依靠”“助手”甚至是“主心骨”“带队人”，村级组织力量配备问题需要认真研究，提前谋划。

  要解决好上述问题，提出以下三点建议：一要保持定力抓落实。镇坪县探索的“四大体系”为主要内容的“一肩挑”新机制，从实践情况来看，证明探索的路径是正确的，应该坚定信心持续用力推进，不断完善，优化提高，形成可复制可推广的经验。二要优化结构抓后备。吸引一批农村实用人才、致富能手，回引一批外出务工返乡人员、民营企业带头人、退伍军人，为“一肩挑”储备人才。对文化素养好、工作热情较高，但缺乏实践经验的后备力量，通过设岗锻炼增强后备力量培养的实效性、针对性和目的性。三要统筹资源抓保障。统筹好纪委、组织、财政、民政、人社等部门职能资源，持久为“一肩挑”改革创新合力提供保障。统筹村干部待遇的资源保障，打通“一肩挑”干部及其助手的成长通道，多渠道激励鼓励，破解干好干坏一个样的问题，解决村干部后顾之忧的问题，真正让“一肩挑”干部及其助手学有平台、升有路径，待遇有保障、干事受激励，促进他们快速成长、担当尽责。

  (作者系镇坪县委常委、组织部部长)