实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，是贯彻落实十九大精神和《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》的具体举措，是强化党组织领导权威、促进村民自治有效实现、实施乡村振兴战略的有效途径，是推进农村基层组织建设的一项制度创新。随着我市“一肩挑”比例大幅提升，潜在问题也是不可回避的，如何规范“一肩挑”运行，建立起科学的制度体系，确保全市“一肩挑”干部真正挑起政策、挑起责任、挑起希望，成为当前现实而紧迫的重要课题。

　　一、全市“一肩挑”工作成效

　　2018年换届后，我市“一肩挑”人数仅26人，比例为1.54%。2019年，按照中省要求，我市创新实施比选择优、非党转副、大龄劝退、转任专干、保留待遇“五条措施”，推动“一肩挑”人数增长至1642人，比例提高到97.68%，除汉滨、旬阳、恒口以外，9个县区全面实现“一肩挑”全覆盖。调研情况表明，实施“一肩挑”后，进一步巩固了村级党组织领导核心地位，促进了村“两委”班子的协调运转，更好地实现以村党组织为核心的村级组织的整体功能。

　　一是实现了村“两委”班子结构进一步优化组合。换届后，村委会主任是党员的850人，年龄平均为49.31岁，高中及以上学历456人，选拔引进10名乡土人才和村外人才、下派23名干部机关单位干部担任村“两委”负责人;“一肩挑”后，村委会主任党员1681人，年龄平均为46.23岁，高中及以上学历1059人，选拔引进乡土人才和村外优秀人才29人、下派55人机关干部担任村“两委”负责人，村党组织书记兼任村主任的1209人，村主任兼任村党组织书记的299人，新当选村党组织书记、村委会主任的111人，村“两委”主要负责人队伍得到了极大的优化，村“两委”班子实现平稳过渡。

　　二是实现了加强党的领导与完善村民自治的有机结合。实施“一肩挑”后，进一步强化了村党组织的核心地位，夯实了村党组织对村级各项工作的全面领导，通过将党的工作根植于为村民发展服务的具体事务之中，获得更广泛的群众支持和认同，提升党的领导权威，有效解决了部分村党组织弱化、虚化、边缘化的问题。“一肩挑”的村党支部书记既要向选民负责也要向上级党组织负责，执行党的路线、方针、政策，也要对广大村民的信任负责，在作出重大决策前，必须充分听取村民意见，将自上而下的贯彻和自下而上的民意结合起来，将党组织的意图转换为村民的自觉行动，有效解决了村“两委”存在的分歧，有利于减少内耗、保障村内团结稳定和经济发展。

　　三是实现了减员减负和提质提效同步推进。村党组织书记、村委会主任双重职务于一人，不再为职能划分、责任分工而操心，不再为权力大小而忧虑，消除了不必要的摩擦，过去部分村两个“一把手”互相掣肘、互相拆台的问题不复存在，村级组织的运作成本也相应降低。同时，主职干部对党务、村务工作可根据轻重缓急统筹安排，沟通协调环节减少，急事难事不再互相推诿，减少村干部和群众的负担，提高了工作效率和落实效果。

　　二、“一肩挑”伴生的问题及原因剖析

　　一是权力监督制约减弱。实施“一肩挑”后，集中的权力减少了监督，打破了村级党组织书记、村委会主任分设时互相监督的格局，客观上容易形成“一言堂”，加大了农村权力滥用和腐败的风险。尤其是在一些集体经济利益较大，村民自治基础比较薄弱的地方，村务监督委员会难以发挥效力，一些素质不过硬的“一肩挑”干部更容易发生权力滥用的情况。

　　二是决策机制需要重建。村“两委”班子结构的变化，导致运行有效的党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开的“四议两公开”工作法在“两委”会商议环节的效能弱化，加上交流协商机制还不健全，一旦出现决策失误，难以及时制止和纠正。

　　三是工作职能容易混淆。“一肩挑”不是简单的谁兼任谁的问题，而是两个岗位、两个职位，多重角色、多种任务，都要一个人担起来，部分“一肩挑”干部由于缺乏多岗位锻炼，对两个职务的职能职责和工作方式把握不准，容易出现重视行政事务、忽视党建工作问题。

　　四是人员选任范围缩小。受经济和社会发展不充分等因素影响，扎根农村、安心基层的村一级人才资源尤其缺少，“人难选、选优难”一直是安康最为突出的难题，而“一肩挑”意味着当选的干部只能在党员中产生，导致很多的优秀非党人才特别是一些优秀的非党村主任人选被“挡”在了门外，人选范围进一步缩小，符合“一肩挑”要求的党员人数有限，“一肩挑起两位”的一把手精英人才更是稀缺。

　　三、防范“一肩挑”运行风险的探索与思考

　　一是健全监督约束体系。实施县(区)、镇(办)、村(社区)三级管理，探索建立起“村‘两委’内部权力制约、村务监督委员会同级监督、上级监督、党员群众监督”的监督约束体系。严格规范对财务、合同等重大事项的“逐级多人”签字流程，实行财务专人管理和村“两委”印章专人保管、“联章联签”等制度。实施村务监督委员会标准化建设，规范村务监督工作制度，推行镇纪委指导村务监督委员会业务工作，探索建立村务监督委员会“双否定终审机制”，定期列席本村重大决策和涉及群众利益的村“两委”重要会议，每半年对“一肩挑”村干部工作情况进行1次评议，并向村民会议或者村民代表大会作1次报告，每季度向镇(办)纪委汇报1次工作。探索建立对上级党组织直接负责的纪检小组或者农村发展项目监督特派小组，加强对“一肩挑”干部的直接监督。严格落实村级组织“三务”公开制度，在各村醒目位置公布镇纪委监督举报电话，推动权力在阳光下运行，提升群众在村级集体事务中的参与度，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，逐步形成上下联动、内外结合、相互制约的监督约束新格局。

　　二是健全工作运行体系。明确村级各类组织之间的关系、职责任务、村级事务的议事和决策规则、程序，实施村“两委”班子工作责任制办法，推行村级“小微权力”清单制度，结合实际制定村“两委”干部权力清单、责任清单、任务清单，推动定岗定编定职定责，并向上级党委备案、在村内进行公示，确保每名村干部职责权限自己清楚、上级清楚、群众清楚。在实施“四议两公开”制度的基础上，探索推行“一审两联席三签字”工作模式，由村务监督委员会按照有关程序对决策和实施过程进行全面审核，每季度至少召开一次村级组织联席会议和党群联席会议，明确规定重大重要惠农政策分配、集体经济项目实施、大额财务开支等，联村领导、包村干部和村民代表要全程参与，严格按照决策程序后，经联村领导、包村干部和参会人员签字方可生效，镇(办)相关部门方予以认可，真正实现民主决策、科学决策。

　　三是健全后备选育体系。储备丰才能选择优。坚持把培养村级后备干部作为加强村干部队伍建设的“头号工程”，进一步拓宽组织视野，以镇(办)为单位，逐村摸清本村致富能手、外出务工经商人员、回乡大学生、乡村医生、复员退伍军人等优秀人才底数，大力实施返乡创业人才“万人计划”和“万名优秀农民工回引计划”，深入开展“双建双培”活动，教育引导优秀人才积极向党组织靠拢，建立起素质优良、数量充足、结构合理的村(社区)“两委”负责人后备力量储备库。采取集中培训和提前定岗锻炼相结合的方式，每年至少组织一次镇(办)及以上全员培训基础上，落实“1名镇干部+1名包村干部或1名村‘两委’班子成员”结对帮带、跟踪培养，将优秀后备力量合理安排到镇(办)党政办、涉农站所、先进村跟班学习锻炼，或者参与本村“两委”日常工作，锻炼期满按照工作表现作出鉴定，对优秀的后备村干部及时择优推用，表现差的及时调整出后备库，逐步构建起“提前物色、重点培养、择优使用”的阶梯式后备力量培育模式，形成后继有人、薪火相承的良好局面。

　　四是健全教育培训体系。建立常态化培训制度，把村“两委”主要负责人培训纳入全县党员干部教育培训规划，制定年度培训规划，每年组织开展时间不少于5天的全员培训。统筹调动各类培训资源，实施集中培训一批、实地训练一批、挂职锻炼一批的“1+1+1”组合式轮训，迅速组织开展新任“一肩挑”村干部分类别全员培训，对于村委会主任兼任村党组织书记的要侧重党务方面的培训，对于村党组织书记兼任村委会主任的要侧重村务方面培训，对于新当选村党组织书记、村委会主任的要开展党务和村务综合业务培训，帮助他们认清自身职责，尽快进入新角色、适应新岗位。同时，要定期组织“一肩挑”村干部到新社区工厂、现代农业产业园区等经济实体参与实训，选派到县区直部门、镇(办)机关挂职锻炼，安排镇(办)班子成员、业务骨干结对培养，提升履职能力和工作本领。

　　五是健全管理考核体系。结合实际制定完善“一肩挑”村干部评议考核办法，推行实施任期承诺、履职监管、评议考核和动态调整的考核管理模式，将“一肩挑”村干部任期目标、年度计划和公开承诺在党务、村(居)务公开栏进行公布，镇(办)党委、政府结合职责任务分工和目标承诺，每年至少进行一次“履职体检”，年底采取“双述双评”的方式，组织“一肩挑”村干部就履职尽责情况分别向镇(办)党(工)委、本村(社区)全体党员和村(居)民代表述职接受评议。实施年度目标责任考核，将岗位与职责相对应、绩效考核与任务成效相对应，作出考核评价，对连续两年考核“优秀”的优先推荐定向招录镇(办)公务员，连续三年的在职在岗期间按照镇(办)党政班子成员副职工资标准发放村干部补贴;对考核“基本称职”的进行约谈提醒、限期整改;对“不称职”的作为调整对象，按照选人标准和选任程序进行调整选配。注重把优秀“一肩挑”村干部优先推荐为各级党代表、人大代表、政协委员、定期开展评选表彰。建立村干部待遇补贴正常增长、谈心谈话、党内关爱帮扶等工作机制，按照村干部补贴的最高限落实补贴待遇，每年至少安排进行一次健康体检，让“一肩挑”村干部有奔头、有劲头，激发干事创业工作激情。