生态主体功能区定位下的县域发展思考

　　赵卓娟

　　一、生态主体功能区建设愿景与岚皋实践

　　1、生态主体功能区建设的美好愿景

　　主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度以及未来发展潜力，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元，旨在充分发挥不同地区的核心功能，力求共同协作、共同富裕、共同发展。其中，生态主体功能区资源环境承载力较弱、不适宜大规模高强度开发，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，力求维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境。

　　限制开发并不等同于不要发展或限制发展，而是对开发的内容、方式、强度和规模等进行规范和约束，使其更符合自然规律和社会发展规律，争取在资源节约、生态保护及科技创新等方面取得突破，目的是为了更好的发展和更科学的开发。生态主体功能区建设要达到的效果是拥有清新的空气、洁净的水源、优质的土壤、宜人的气候、静谧的森林、和谐的生态和美丽的大自然，实现生活空间、生产空间与生态空间协调均衡，人与自然、环境与经济和谐永续。这是一幅未来生活的美丽画卷，更是一个充满期待的美好愿景，向我们展示了一个没有工业化的现代化社会。

　　2、生态主体功能区建设在岚皋的初步实践

　　主体功能区规划是我国第一次立足于长远与可持续发展的高度，对未来国土空间的开发利用做出科学系统的部署，对各地发展具有重要的指导意义。岚皋县被确定为国家级秦巴生物多样性限制开发重点生态功能区，这就要求必须将生态建设和绿色发展放在突出位置。

　　岚皋位于秦巴腹地，山地结构复杂，生态植被丰茂，森林覆盖率达76.8%，优势尽在山水。良好的生态资源禀赋，是岚皋最大的后发优势。作为国家南水北调工程重点水源涵养区和重点生态功能区，岚皋既肩负着“一江清水送北京”的使命，又承担着富民强县造福一方的重任。在保护与开发的两难命题中，岚皋经过长期探索实践，始终坚持“统筹城乡，全面小康”的战略和“旅游富民，生态强县”的目标，走出了一条循环发展、绿色经济、生态富民、产业强县的生态循环发展之路。

　　十二五时期，岚皋依托山水资源禀赋，兼顾经济发展和生态保护双重责任，打出了生态旅游、山林经济、循环工业、地域文化等组合拳，不断推进生态主体功能区建设工作。采取“十个围绕抓旅游”的强力措施，累计投资南宫山、千层河、岚河漂流等景区14.2亿元，突出“一山一水一城”建设重点，打造县域旅游核心景区，被评为陕西省旅游强县，并成功入选首批“国家全域旅游示范区”创建名单;累计新建泡桐、核桃、生漆、茶叶等“五园”经济林40万亩;以五园建设为抓手，大力发展山林经济，累计种植林下魔芋和中药材56万亩，被评为“国家林下经济示范县”;初步建成新型材料、富硒食品、林产品加工、传统手工业、水电能源五大循环产业体系，“飞地”园区和“六口”工业园区比翼齐飞;重点实施巴文化“五个一”重点工程，着力打造地域文化品牌，极大地提升了旅游的文化内涵。

　　二、生态忧患意识下的县域经济发展

　　作为基础差、底子薄、经济欠发达的山区贫困县，要实现经济和生态双赢，可以说是在夹缝中求生存。总体来看，十二五时期岚皋县经济实力有所提升，生态建设取得了一定成效。然而，县域经济快速发展的同时，一些令人担忧的生态问题也随之而来。

　　忧患一：生态功能区的生物多样性何在?

　　生物多样性是地球上生命的基础，也是可持续发展的支柱之一。然而，生物多样性正在以前所未有的速度消失，严重削弱了地球维持生命的能力。岚皋虽已将生物多样性保护提上议事日程，实施了天然林资源保护、退耕还林等生态修复工程。但现实中，保护生物多样性的意识远未普及。比如，种植时为获取眼前利益粗暴地砍去原生树种，大量种植常绿树木，导致树种单一，生态效益不增反降;养护时大量使用化学药品除虫除草，使农作物、苗树木、土壤、河流和空气等整个生态系统受到严重破坏;景区开发时越来越多的饭店和酒店等基础设施坐落，侵占了生物圈和动物栖息地。动植物由于人类的种种恶行不断改变生活行为方式，它们的活动空间受到极大的限制，赖以生存的生态环境遭到严重破坏，这都大大降低了生物多样性。

　　许多生态修复工作过于注重数字上森林覆盖率的提高，而忽视了生物多样性的保护与维持。如今很多乡镇，生态能力在逐步下降，看见的大多是易被搬移的植物，却少有生机勃勃的动物。不能简单地将生态保护理解为对绿色植被的保护，甚至是单纯地栽植以恢复绿色。真正意义上的生态保护是基于生物多样性，更具生命意义的保护与维持。

　　忧患二：经济林种植能否创造生态GDP?

　　所谓生态GDP，就是在现行GDP的基础上做两次减法和一次加法，减去环境退化价值和资源消耗价值、加上生态效益，也就是在原有绿色GDP核算体系的基础上加入生态效益。

　　岚皋山大人稀、土地瘠薄，严重制约着农民致富增收。百姓历经多年的贫穷困扰，认识到致贫在山、出路也在山。近年来，岚皋抢抓国家政策机遇，坚持生态林与经济林建设相结合的原则，大力实施荒山造林、天然林保护、退耕还林等生态重点工程。许多乡镇大力开展林下养植和经济林种植，带来了巨大的经济和生态效益，有效提高了农民生活水平和生态环境质量。然而，仍存在一些唯利是图的企业以改造荒山的名义承包大片天然林地，天然林被经济林所取代、被人类无情的砍伐所破坏。林业专家指出，经济林和天然林在生态功能方面无法比拟。天然林具有涵养水源、净化空气、降解污染、保护生物多样性和防治水土流失等多种生态功能，经济林根本无法取代。表面上看去森林连绵成片、极具生态经济效益，实际上却对原有物种和生态系统构成了严重威胁，导致山体滑坡、水土流失加剧，生态效益下降，还会影响林下其他植物生长。大力种植经济林是否能带来生态发展，如何创造生态GDP的问题迫在眉睫。

　　忧患三：生态保护宗旨如何在生态旅游中践行?

　　岚皋以生态保护为宗旨，扎实推进生态旅游建设。如今，旅游业呈现出健康快速发展的良好态势。在保护生态的同时，也有效带动了相关产业，为县域发展创造了可观的经济效益。然而，生态旅游对县域经济发展是否真的百利而无一害，值得我们深思。

　　首先，一些开发者为了追求可观的经济收入，存在急功近利的心理，常常对旅游资源进行竭泽而渔式的开发。开发前缺少资源评估和规划，开发中存在随意性和盲目性，不仅造成了财力物力的浪费，更是严重破坏了资源环境的可持续发展。随着旅游发展日趋成熟，旅店和餐馆等也应运而生。生态旅游仅仅成为了一种观念上的生态保护，真正为生态环境保护的投入微乎其微。其次，旅游活动中不加限制的游客人数对环境造成了不利影响。尤其是旅游黄金期，客流量急剧增长，给生态环境带来的压力大大超过了环境承载力。大量游客在风景区聚集，游人的踩压、交通工具的碾压和景区内交通工具及娱乐设施等废水废气的排放，对土壤、草地、植被、大气和水质等都造成了损害和干扰。此外，旅游活动和垃圾污染成正比关系，一些游客缺乏环保意识，习惯随意丢弃废物，加上生态旅游多集中于高山密林，地势险要、垃圾清理难度大，垃圾污染十分严重。

　　忧患四：交通运输将给我们带来怎样的机遇与挑战?

　　岚皋属于国定贫困县，山高坡陡、交通落后，至今未通高速和铁路，安岚二级路是岚皋唯一的生命通道。目前，安岚高速公路已开始建设。

　　交通基础设施的完善将给县域经济发展带来新的机遇与挑战。一方面，能够充分带动经济发展，为岚皋全面融入新“丝绸之路经济带”、“汉江经济带”带来重大机遇。交通是个大民生，解决好交通问题就是顺应民生所盼、满足民生所需，有利于减少通行时间及成本，更好地与外界互联互通，无疑是改变岚皋经济和民生的一大亮点。岚皋步入高速时代将不再是梦想，“千里江山半日还”的愿景即将实现。另一方面，县域社会经济环境不得不承受交通建设所带来的种种冲击，对生态环境可能产生不利的影响。道路的修建会使自然景观破碎，使地表植被和农田遭到破坏，使原有地貌发生改变，对原始生态环境造成了巨大的负面影响;道路上汽车尾气的排放、交通噪音污染等都将给道路两侧环境带来严重影响，不利于生态平衡的维持;高速高铁通车后，岚皋生态旅游的发展必将迎来一次新的飞跃。面对更多游客的涌入，生态环境如何保护、景区基础设施能否满足不断增长的需求、道路能否容纳巨大车流量等都是应该予以考虑和重视的。

　　三、生态主体功能区定位下县域发展路径思考

　　生态文明建设首次被列入十三五规划，这对作为重点生态功能区的县域来说无疑是个重要机遇。2020年全面建成小康社会，是“十三五”时期必须完成的历史使命。统筹兼顾好生态保护和全面小康是重点生态县域未来发展的关键。

　　1、增强生态保护意识，实现质量型经济转变。实现生态和经济和谐发展，迫切需要将生态保护作为工作理念和目标，重点要关注两个合一。一是天人合一。我们要树立“人山水林田湖”是一个生命共同体的理念，使生态文明主流价值观深入人心。首要问题就是增强开发者、从业者、旅游者及当地居民的生态环保意识，使其能够积极主动地承担起保护生态环境的责任。环境相关部门及新闻媒体应加强生态文明宣传，可通过网络、广播、海报等方式加大宣传力度;在景点门票、宣传册、警示牌、宣传幅等注入生态保护知识和注意事项，引导民众关注环保工作、提高环保意识，自觉从自身做起。二是知行合一。在生态文明既是理念又是行动的今天，我们更应大力弘扬知行合一的实践观，以良知对待自然，既重知又重行。比如，结合地球日、熄灯一小时等活动广泛开展生态文明实践;推行从业者持证上岗、技术等级评定等制度，提高产业发展质量;建立资源节约型生产生活方式、引进节能环保技术、选择符合生态保护定位的产业，将理念转化为行动，增强自身发展实力，实现从输血到造血的本质转变。

　　2、坚持科学规划布局，推进县域一体化发展。主体功能区规划主要立足于国家层面，各地在具体落实中应结合当地实际，搞好长远经济发展的整体布局。以生态县建设为载体，积极促进生态保护规划、土地利用规划和县域经济发展规划等深度融合与协调实施，合理优化产业、生产力和各类空间布局。树立全县一盘棋的思想，根据各乡镇生态资源禀赋、环境容量及资源承载力等因地制宜、因情施策，形成形成城市经济发展区、农林牧主产区、生态工业园区、生态旅游发展区和重点生态保护区五大功能区域，按照“优势互补、错位发展、齐头并进”的思路，积极发展不影响主体功能定位的适宜产业，最大限度整合资源，加强区域间协同合作，形成上下联动的发展共识，避免千城一面、缺乏特色。

　　3、开展生态扶贫，创造生态GDP。以人为本，关注民众生计。一方面，坚持生态立省、环境优先的原则，充分发挥区域资源优势，立足资源禀赋和产业基础，不断转变和创新发展方式，适度适宜发展生态农业、休闲农业、乡村旅游等绿色产业，推动三产融合发展;同时，积极引进科技含量高、绿色无污染的项目，使生态产业占据县域经济的主导地位，形成独具特色的生态经济格局，切实增加农民收入，引导各地积极创造生态GDP;另一方面，完善扶持政策，加大扶持力度。地方政府应在生态保护相关项目和资金上给予支持，通过生态补偿及人口迁移等保障政策有效改善居民生活条件，保障其生产生活能力，促进基本公共服务均等化，助推全面建成小康社会目标的实现。

　　4、加强制度监管，做到发展与保护并重。生态GDP是管出来的，需在细节上下功夫，严把项目准入关，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。一是坚持政府统筹主导，对各项活动进行严格管理。比如建立门票预约、低碳交通工具换乘、交通管制地段与时间等各项制度，严格控制客流量、限制车流量。二是建立生态监测信息库，实现生态状况数据信息集成共享，为生态管理和预测提供量化依据，促进生态监测的智能化。三是建立生态效益考核指标，并将生态功能区建设目标的完成情况纳入领导干部政绩考核，同时大幅增加考核权重，以此作为领导干部选拔任用、奖惩表彰的依据。四是细化领导干部责任清单，将生态建设责任落实到人。对河流、森林、草地等生态空间实行统一确权，建立生态资源资产负债表，形成职责清晰、权责明确的管理体制。对于违背生态环境相关政策法规的行为和造成生态环境严重破坏后果的应予追责和惩处，确保生态环境损害行为零容忍。

　　总之，对于生态主体功能区定位下的县域而言，“护美绿水、留得青山”是一项长期而艰巨的任务，任重道远。面对资源约束趋紧、生态系统脆弱的现状，我们必须坚信“绿水青山就是金山银山”，以长远的眼光看待生态建设，以忧患意识反思经济发展，遵循与自然共生共荣的发展方向，一步一个脚印地推进生态软实力，形成强大的内生竞争力。

　　(作者单位：岚皋县委党校)