对安康市产业精准扶贫政策实施情况的调查报告

　　王 波 张新安 邓润禾 周诗雅

　　近期，国家统计局安康调查队就安康市产业精准扶贫政策实施效果展开调查，调查结果显示：安康依托富硒产业、旅游产业、劳务产业带动贫困户脱贫，政策落实效果显著，但仍存在贫困户参与程度低、帮扶企业自生能力不足、产业扶贫资金使用效率低等问题。

　　一、基本情况

　　截止2017年6月，全市共有1003个贫困村、17.91万户50.68万贫困人口，其中有劳动能力但因缺资金、项目、技术制约发展产业而致贫的有12.5万户。

　　结合资源禀赋，目前安康主要以富硒产业、旅游产业、劳务产业为依托，推进产业精准扶贫。

　　1、富硒产业。2014-2016年，富硒食品分别完成工业产值176亿元、233亿元和304亿元，占当年工业总产值的22%、25%和27%。富硒产业布局畜禽、茶叶、魔芋、核桃、渔业五大农业特色产业，具备产业链长、覆盖面广、参与度高的特点，是产业精准扶贫中的重要支柱产业。

　　2、旅游产业。2014-2016年，全市旅游收入分别为119.9亿元、144.9亿元和171.3亿元，实现连续三年同比增速18%以上。近年来，安康市政府选取了旅游资源基础条件好、交通区位条件好、开展乡村旅游扶贫积极性高的建档立卡贫困村，实施乡村旅游扶贫发展模式。

　　3、劳务产业。2013年，安康外出务工人员为70.59万人，之后返乡回流，2014年为70.39万人，2015年为69.88万人，安康劳务产业人口性别比例均衡、青壮年人群占主导、文化水平逐年提高。劳务产业大量带动贫困户增加就业技能，是实施产业精准扶贫中的又一支柱产业。

　　二、产业精准扶贫政策

　　由市政府下发的《安康市产业精准扶贫实施方案》提出明确要以“富硒+”产业带动、“+贫困户”合作、“电商+”营销、“创客+”创业四种模式助推产业精准扶贫。结合中省各级政策，在三大产业及资金扶持方面的政策如下：

　　富硒产业：围绕富硒特色产业，在全市1003个贫困村建设一批规模化、高质量的富硒产业基地;扶优扶强一批基础好、实力强与贫困村贫困户联系紧密的龙头企业、农民专业合作社、能人大户;推行“政府(供销社)+龙头企业+合作社+贫困户”模式，共同发展壮大富硒产业，帮助贫困户获得资产收入。

　　旅游产业：推行“景区(园区)+企业(合作社)+贫困户”或“能人大户+贫困户”产业精准扶贫模式，充分利用景区园区优势，发展休闲观光、特色餐饮、农家乐等配套服务业，帮助贫困户增收脱贫。

　　劳务产业：贫困户参加就业技能培训的可按规定享受每人不超过1800元的职业培训补贴;鼓励企业吸纳贫困劳动力就业。力争使每个贫困户劳动力至少掌握 1—2 门实用技术，每户至少有一项致富产业、有 1 人稳定就业。

　　资金扶持方面：一是在全市范围内实施两权抵押贷款，为贫困户发展产业提供“5321”小额贴息贷款扶持(建档立卡贫困户发展产业可享受“5321”精准脱贫小额贷款5万元、期限3年、免担保、免抵押、财政全额贴息)，对通过发展产业已脱贫的户再延续3年贷款贴息扶持。二是实施贫困村产业发展奖补政策。围绕富硒粮油、生猪、茶叶、茶叶、魔芋、水产和林下养殖等主导产业，按照每户不少于3000元的标准对发展产业的贫困户奖补。

　　三、产业精准扶贫政策落实情况

　　1、三大产业共同带动

　　富硒产业：通过发展富硒特色产业，逐步形成一村一品、一乡一业、一县一支柱产业梯级结构。目前全市市级以上农业产业化龙头企业124家，专业合作组织1280个、家庭农场583个。政府通过将近300家新型产业经营主体与贫困户对接，累计帮扶贫困户21822户66236人。

　　在10个县区中，已有6县区与省供销社签订委托投资协议，加入“供销社+龙头企业+贫困户”模式。自2015年起，已有京康现代农业开发有限公司、宁陕秦南菌业科技有限公司等27家企业获得省供销企业集团参股注资2.81亿元。帮扶企业通过发展富硒产业，已带动5800余户农户实现了土地流转、务工、农产品销售、扶贫资金股权收益等收入的多元化。仅股权分红一项，目前已有2800余户贫困户获得收益493万元。以“京康牛蹄”模式为例，企业通过吸纳贫困户在京康公司茶园、酒店、建筑公司务工，流转贫困户土地，收购蜂蜜等农产品，股权分红，发展茶叶合作社与贫困户共享合作建园收益等方式，带动牛蹄镇贫困户户均增收2957元，人均增收1181元。按照规划，后期将继续有20家龙头企业加入该模式，共计将辐射带动1.5万贫困户近5万贫困人口脱贫。

　　在“富硒+电商”扶贫模式中，汉阴县聚焦当地特色农产品，完善电商服务体系。2016年，投入培训费近百万元，完成电商培训3000余人次，建立淘宝、天猫等网店共77家。实现网络零售额7482万元，同比增长333%。

　　石泉县通过“公司+合作社+贫困户”模式帮助贫困户脱贫。在蚕桑产业中，企业与合作社、贫困户签订订单，实行保护价收购，设立流动收购点，并建立县、镇、村三级技术服务保障体系。全县养蚕量连续五年稳定在7万张以上，2016年蚕桑产业总产值为15.36亿元，其中农民蚕桑产业综合收入为3.5亿元。自2014年以来，有2118户贫困户通过养蚕实现脱贫致富。

　　旅游产业：目前全市具备旅游资源、可实施旅游扶贫的贫困村共254个，贫困户40305户，贫困人口114778人。在254个国家旅游扶贫重点村中，已有73个村编制了旅游发展规划。自2016年起，十个县区累计投入重点项目建设资金近20亿元，加快旅游道路、停车场、游客服务中心、供水等旅游基础设施建设。

　　旅游产业扶贫依靠景区、旅游能人、专业合作社带动。在景区带动方面，岚皋县南宫山镇依托于国家4A级景区南宫山，鼓励贫困户参与旅游商品加工，开办农家乐，带动脱贫产业发展150余户。镇坪县曙坪镇4A级景区飞渡峡•黄安坝辐射带动3个贫困村发展，先后发展形成种养殖产业协会、园区各3个。在旅游能人带动方面，岚皋县四季镇杨家院子“三彩阁”农家山庄与附近50余户贫困户签订产销协议，常年雇员近50人，年发放务工工资150余万元，带动当地贫困户人均增收3万余元。在合作社带动方面，宁陕县滨海现代生态休闲农林观光示范园整合贫困户土地4600亩，2016年实施229户精准脱贫，户均增收2万余元。

　　劳务产业：2015年，全市免费职业技能培训2.83万人，向贫困户兑现职业培训补贴2244.15万元。2016年，培训人员2.93万人。以紫阳县为例，2014年起紫阳县每年拨款500万元用于修脚师培训，对劳动力实行包吃包住包安置、免学费免日用品费、补助交通费、稳就业稳收入“三包两免一补两稳”的免费技能培训。同时，与该县修脚养生龙头企业远元集团签定长期用工协议，探索“四位一体”(组织报名、技能培训、就业安置、维权服务)、贫困户“零费用”的“紫阳模式”。2015年，全县共培训修脚师4000余名，2016年，举办培训班86期培训6629人，就业后年人均稳定收入达到3万元。

　　平利县依托“社区工厂”带动贫困户就业。该县大力引进劳动密集型企业入驻新建集镇、社区，吸纳就业困难的贫困户。截止2017年4月，共建社区工厂43家，覆盖11个镇、25个社区，就业1000余人，累计吸纳贫困户就业172户、529人，月平均务工收入2000元左右。

　　2、资金保障

　　近年来，中省投入涉农专项资金，加大对安康市富硒产业的扶持力度。2014年投入产业补助资金11.2亿元，2015年12.6亿元，2016年15.4亿元。同时，市本级财政自2011年起每年拿出1500万元用于现代农业园区奖补、1000万元用于林业产业园区奖补。各县区财政整合9460万元专项资金，建立产业发展基金，专项用于扶持富硒产业发展。2016年，贫困户在政府奖补资金的带动下发展特色产业，人均增收1905元。

　　此外，市级财政四年内共注入资本金3500万元，用于支持涉农企业财信融资担保业务。截止2016年底，市级财信融资担保有限公司已累计支持涉农企业960户，贷款金额达62.72亿元。

　　四、存在问题

　　1、贫困户在产业扶贫中参与程度低。部分贫困户或无劳动能力、或无主动脱贫意愿、或贫困户因居住地离产业发展区域过远，龙头企业、合作社发展产业无法辐射，脱贫困难。此外，贫困户大多缺少劳动技能、资金，和龙头企业之间还停留在以产品买卖关系为基础的低层次产销合作上，没有形成“风险共担、利益均沾”的紧密利益联结机制。

　　2、帮扶企业自生能力不足。产业精准扶贫帮扶企业中涉农企业较多，具有“投资规模大、投资回报长、投资风险大”的共性特征。在没有形成成熟稳定的盈利渠道前，企业需要经历成长期增强自生能力。以陕西省供销集团投资在汉滨区投资入股的牛岭茶果农民专业合作社联合社、安康市京康现代农业开发有限公司、安康市汉滨区阳晨现代农业科技有限公司为例，2015年底汉滨区政府委托陕西供销企业集团投资6000万元至三家新成立的涉农企业。2016年度，三家企业均未完成约定的经营目标。此外，全市各县区除平利、宁陕外，其他县区没有设立风险补偿基金，林权、土地经营权等不能作为贷款抵押物，涉农企业遭遇融资难问题。

　　3、产业发展尚不成熟。目前，富硒产业虽已形成了紫阳富硒茶、平利绞股蓝、岚皋魔芋、镇坪腊肉、白河木瓜、宁陕香菇一系列特色农产品格局分布，但总体而言产业发展小而散、产业链短、产业附加值低，产业发展缺乏统一规划、行业之间缺少有机结合。此外，畜禽等农产品价格受市场影响价格波动较大，此类产业抵御风险能力较弱，产业发展推动慢。

　　4、产业扶贫资金使用效率低。近年来，中省财政扶贫投入虽然有较大幅度增加，但与每村稳定脱贫需要投入1000万元、每户产业脱贫需要投入2万元的需求相比仍然相距甚远。另外目前虽有面向贫困户的小额扶贫贷款，但贫困户普遍心存疑虑，不敢贷、不愿贷。据统计，截止2017年3月，发放贷款37224户贫困户，发放金额170691万元，仅占评级授信贫困户数量的32%。在产业精准扶贫的过程中，没有有效发挥金融的资源配置效应。

　　5、政府监管力度有待加强。小额扶贫贷款发放过程中存在审核把关不严现象，致使非建档立卡贫困户办理了小额贴息贷款，或违规使用小额贷款贴息资金补贴。个别县区存在未经审批擅自变更扶贫贷款项目计划、超范围审批扶贫贴息贷款的问题。

　　五、意见建议

　　1、以农业供给侧改革为契机，推动产业精准扶贫。2017年，“中央一号”文件就关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能提出若干政策措施。安康作为国家生态主体功能区，工业发展客观上受到一定限制，但同时也因青山绿水多、资源环境丰富，成为发展生态旅游、富硒产品等特色产业的优势区域。应大力发展绿色、有机农产品和休闲生态旅游，并以此带动当地劳务产业的发展。整合富硒产品资源，打造以安康富硒为标识的统一品牌，使富硒农产品“抱团入市”;推广高附加值的绿色、有机农产品种养殖，增加安全、高品质农产品有效供给;目前旬阳狮头柑、拐枣等特色农产品已获得国家地理标志认证，后期应进一步发掘当地特色农产品。通过多种途径提升富硒产品附加值，激发贫困户参与产业精准扶贫的热情、增加贫困户收入，使他们共享当地农业供给侧改革发展成果。

　　2、以美丽乡村建设为牵引，提升产业扶贫“硬件”“软件”。要发展旅游产业扶贫和劳务产业扶贫，离不开美丽乡村建设引导。一是要坚持旅游规划先行。结合安康实际，开发具有田园风光、农家情趣的乡村旅游产品。规划建设与旅游产业发展相配套、有利于发展生产的村庄布局，做到“产村相融”，帮助贫困户增收致富。二是要培育新型农民。进一步加大技能培训力度，着力在贫困户中培养一批“懂技术、会经营”的新型农民。三是要建设文明乡风。目前贫困户中“等靠要”思想严重，部分因赌博、懒惰致贫。在建设文明乡风过程中，通过评选脱贫先进典型，用民间舆论的力量引导贫困户形成勤劳奋斗、自力更生的新气象。

　　3、以强化利益联结为手段，促进产业、扶贫相融合。牢固的利益联结机制是实现产业扶贫持续发力的稳定剂。鉴于目前贫困户与帮扶企业和合作社之间联结松散的现状，可创新“5321”扶贫贷款机制，贫困户贷款资金可集体入股龙头企业，享受帮扶企业股权分红。应着重培育农民专业合作社、合作社联合社、股份合作社等新型市场主体，通过资金帮扶、强化管理、增强宣传，提高贫困户合作意识，从而实现在发展产业中实现脱贫、在脱贫中带动产业发展的“双赢”局面。

　　4、以创新涉农企业信贷模式为依托，增强企业自生能力。融资难是涉农企业产业扶贫中的问题所在，严重制约企业的发展壮大。应进一步落实《安康市国家政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案》，扩大担保物抵押试点，着力推进我市农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权、集体经营性建设用地使用权、现代农业园区经营权等抵押贷款试点工作，推广宁陕县“林权抵押贷款”和平利县“农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款”等做法，并设立各县区风险补偿基金。

　　5、以提高资金使用效率为重点，实现扶贫对象精准化。继续加大扶贫资金的整合力度，以扶贫项目为平台，将农业、林业等部门涉农项目资金整合起来，集中用于产业精准扶贫，放大财政资金聚集效应。对贫困户、五保户、低保户人员结构变化实行动态管理，提高财政扶贫资金投放精准度。加大审计、监察等部门对扶贫资金的检查力度，积极探索委托社会中介机构开展扶贫资金专项检查，实现扶贫项目资金使用情况监督常态化。

　　(作者单位：国家统计局安康调查队)