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改革 规范 盘活 提效
安康市国有资产管理体制改革的实践与探索　

作者：廖贤平 吴…    文章来源：本站原创    点击数：    更新时间：2005-8-31
　

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    行政事业单位国有资产是各级党政机关和事业单位履行职责的重要物质基础。近年来，安康市在认真总结各地国有资产管理经验、深入分析全市国有资产结构和存在问题的基础上，对行政事业单位占有使用的非经营性国有资产，率先大胆改革，收到了实效，为新时期加强非经营性国有资产管理，做出了新的、有益的探索。
    一、改革背景
    党的十六大提出，要加快建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、营运体制，实现国有资产安全完整和保值增值。中央重点强调的是抓好企业占有使用的经营性国有资产管理，因为从全国讲，这部分资产数量巨大，是国民经济的主要组成部分。但就安康市而言，资产总量为67亿元，其中260户国有企业占有的经营性资产20亿元，占资产总量的30%，且负债22亿元，实际净资产为-2亿元；而行政事业单位占有使用的非经营性国有资产47亿元，占资产总量的70%，是全市国民经济的主要组成部分。近年来随着国有企业改革的深入推进，国有资本大量退出，经营性国有资产必将逐年减少，所占比重也将越来越低。相比之下，行政事业单位占有使用的非经营性资产总量大，占有比重高，且资产利用程度不高，开发潜力大，是全市国有资产管理的重点。
    全市国有资产的结构特点和管理中存在的诸多问题，促使安康财政部门在创新中求发展，在改革中求壮大。2002年，安康市财政局派人先后考察了广西南宁、广东珠海、深圳等地的国有资产管理模式。“盘活才能真正的实现国有资产的保值增值”、“资产管理与资金管理相结合才是完整的财政管理”等改革思路逐渐形成并取得了广泛的共识。随着以地方可用财力增长为中心的各项财政管理改革的深入开展，非经营性资产的管理及其收益，引起了人们的广泛关注，深化和拓展财政职能，改革国有资产分布不公而带来的收入分配不公的呼声越来越强。2004年在市委、市政府的大力支持下，安康市非经营性国有资产管理局正式成立，全市非经营性国有资产改革全面启动。
    二、主要做法
    1、明确改革思路
    根据全市国有资产的结构特点，安康市对各级行政事业单位占有使用的非经营性国有资产，按照“改革管理体制、规范管理行为、盘活存量资产、提升资产效益”的改革目标，跳出行政事业单位国有资产只有在安全完整的状况下才不会流失的局限性认识，进一步明确了行政事业单位国有资产所有权为国家，管理权在政府，使用权在单位。建立了政府委托财政(国产)部门管理的“政府—国产局—主管部门”三层管理新机制，落实了管理责任。确定了以清产核资为基础、以产权管理为关键、以资产的盘活经营为重点的整体工作思路。坚持了“三统一、三结合、两规范、两改善”的工作方法，即统一产权管理、统一国有资产配备标准、统一资产经营收益；与财政管理体制改革结合、与部门预算结合、与收支两条线管理结合；规范资产处置行为、规范资产经营收入管理；改善机关办公条件、改善机关公务人员福利待遇。制定和实施了非经营性国有资产整合规划，优化整合办公资源，公开处置富余资产，将位于商业繁华地段的机关单位，采取置换的方法，陆续迁出，挖掘其商业价值，拓展财政职能，努力增加地方可用财力，使其成为拉动安康中心城市建设投资的又一个亮点。
    2、改革管理体制
    市委、市政府高度重视行政事业单位国有资产管理工作，多次听取汇报、研究国资管理工作。2003年7月，市政府正式发文组建成立了安康市非经营性国有资产管理局，明确了非经营性国有资产的管理主体。2004年5月，市非经营性国有资产管理局机构、人员全部到位，工作全面启动。此后，各县区也按照市上的模式，陆续组建了非经营性国有资产管理专司机构，目前，已有五县一区成立了行政事业单位国有资产管理局，四个县在财政部门设立了国资管理专职机构，落实了管理职责。
    3、健全管理制度
    2004年5月市政府以1号文件颁发了《安康市市本级行政事业单位国有资产管理暂行办法》，《办法》对行政事业单位国有资产的产权管理、处置管理、非转经管理、经营收入管理作了明确的规定。对行政事业单位资产购建实行年度预算审批制度，对非经营性资产转经营性资产强化监管手段，对行政事业国有资产处置和产权转让规范程序管理，对行政事业单位国有资产收支建立完善监管制度。逐步形成了“权责明确，管理科学，规范运作”的行政事业单位国有资产管理体制。
    4、规范管理行为
    市国产局在实际工作中，坚持以产权管理为突破口，从强化国有产权、购建、转让、收入等方面入手，严格程序，规范管理。一是实行产权统一管理。国产部门代表政府行使市级行政事业单位国有资产的监督管理职能，把原登记在各行政事业单位名下的所有国有资产变更至国产局名下，由市国产局代表市政府拥有市级所有行政事业单位全部国有资产的产权，杜绝和防止因所有权不明而引发的各种国有资产流失现象。产权变更后各占有使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，而无资产处置权。二是实行资产购建预算管理。在推行部门预算的同时建立了以财政为主体的行政事业资产占用编制制度和资产购置预算制度。市国产部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国产部门予以无偿没收调剂使用。三是实行公开资产处置。在组织国有资产转让过程中，市国产局切实把好资产评估、公开处置、收入管理三个关口，纠正了原来单位分散占有、自行处置国有资产的行为，从根本上杜绝了单位“小金库”的滋生蔓延。对处置交易的国有资产严格委托社会中介评估机构进行评估，评估结果由国产部门审核确认后报政府确定作为交易转让底价。按照公开、公正、公平的原则，委托拍卖机构采用市场方式，对转让资产进行公开竞价拍卖，达到国有资产产权交易效益最大化的目的。市非经营性国有资产管理局成立后，已成功地拍卖或挂牌转让了原市商业局、老干中心、市技工学校等资产。四是实行资产收入集中管理。将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，一改过去由部门掌握支配国有资产收入为全部收缴国有资产收入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，提高机关公务人员收入水平，改善党政机关办公条件。
    5、整合办公资源
    为合理配置资产，提高资产使用效益，实现市级机关办公用房的合理、科学、规范、方便、节约的目的，安康市实行机关办公用房的统一建设和集中管理，今年已着手建设市政府行政中心。市政府行政办公中心建设利用了政府大院现有地产以及通过置换汉滨区环卫局得来的地产，共计10亩土地，计划将地处商业繁华地段的16个单位、无办公用房靠财政拿钱租房的4个部门以及可以争取资金宜于集中办公的2个中省单位迁入行政中心集中办公。据测算，满足这些单位办公仅需建设办公用房为16000m，而原单位实际占用办公用房为30000m，实行集中办公可节约办公用房14000m。对迁入行政办公中心后腾出的办公场所，由市国产局区别地段价值和建筑状况，实行分类处置、合理调剂。建新交旧腾退处置办公用房收入除可满足行政中心建设以外还可盈余置换效益6000余万元，一举多得，不仅节约了办公资源，提高了资产使用效益，改善了办公条件，而且减少了交通压力，方便了群众办事。
    6、盘活存量资产
    积极盘活国有资产，加大国有资产处置力度，运用市场化手段组织国有资产转让交易。2004年9月6日原商业局大院国有房地产在金苑大厦成功拍卖，处置收入1380万元，比评估价格高出400多万元，拍卖地价达230万元/亩，真正体现了国有资产效益最大化。2004年6月，市国产局为盘活国有资产，推进安康旅游资源的开发，对瀛湖翠屏、金螺两岛按照市场化运作，实施产权转让，通过公开招标选择并委托陕西天龙拍卖行有限公司组织拍卖，这将带动安康“药、水、游”的快速发展，促进全市经济、文化、社会各项事业的全面健康发展。2005年元月，市国产局在收回市技工学校城区教学部国有房地产后，在完成资产评估的基础上，会同市国土局、监察局对市技工学校城区教学部国有房地产进行公开挂牌出让，最后报价为635万元，高出评估价近200万元，挂牌地价达170万元/亩。同时，市政府决定建设“安康建设大厦”，市建设系统各单位迁入“安康建设大厦”后，市建设系统所辖10余单位50余亩土地和6000余平方米房产全部交国产局进行公开处置，由国产局严格按市场化运作手段，委托评估后实行公开拍卖，拍卖工作自2005年下半年起分步组织实施。通过盘活资产集中国有资产收入，对缓解财政压力，改善办公条件，推进集中办公起到积极的促进作用。
    三、工作成效
    一是财政职能得以拓展。配置社会资源，参与社会事务管理，实现收入再分配，是财政部门的一项重要职责，而国有资产和财政资金共同构成了社会资源，是政府财产的两种表现形式，是相互联系、密不可分的。安康市成立非经营性国有资产管理局，与市财政局捆绑在一起，由财政局一名副局长兼任国产局局长，在具体工作中，财政局各支出科室协助资产购建预算管理、资产收入征缴、资产投入核拨，国产局组织具体实施。这样既保证了国有资产管理工作的顺利进行，又有利于财政部门全面掌握资产和资金的分布状况，为打破因国有资产占有不公而带来的收入分配不公的局面创造了条件。同时，通过盘活行政事业单位国有资产，拓宽了财政收入渠道，增加了地方可用财力，实现了资产管理和资金管理的有效结合，使财政职能得以拓展深化。
    二是管理意识得以提高。多年来，由于实行计划经济下的国有资产管理体制，导致国有资产所有权过度分散和肢解，所有权人职责不到位，特别是2002年机构改革时，原国资局被撤销，国有资产管理职能被削弱，国有资产管理的弊端日益显现。许多单位对国有资产所有权认识模糊，资产管理帐务不全，帐实不符，造成大量的帐外资产，形成了一定数量的资产损失。按照新的模式，一年多来，安康市非经营性国有资产管理局就审查批复了安康教育学院、市群艺馆、文化艺术中心等20余家单位的资产处置出租行为。通过强有力的工作，各单位对国有资产实行统一管理的意识普通得到提高，资产随意处置现象得到有效遏制。
    三是资产配置趋于合理。过去由于方方面面的原因，致使国有资产的配置极不合理，资产闲置和资产紧缺现象并存，且比较普遍。实施行政事业单位国有资产管理改革后，通过统一管理国有产权，调剂整合办公资源，集中建设行政中心，加快了国有资产的整合步伐，调节了单位资产占有水平，使国有资源配置趋于合理。
    四是办公条件得以改善。安康市充分掌握单位办公现状，通过盘活存量资产，公开处置国有房地产，合理调剂办公用房，缓解了办公用房紧张的局面，使单位办公条件得以改善。市非经营性国有资产管理局为市文联、市工商联等五个无办公用房的行政事业单位调剂解决了办公用房，随着“安康行政中心”和“安康建设大厦”的建成，各部门、各单位的办公条件将得以全面的改善和提高。
五是财政实力得以增强。市国产局成立来，通过统一处置、公开出租国有资产，已累计集中收入近3000万元，有效地杜绝了国有资产自行转让、擅自出租的行为，实现了由资产—资金—资产的合理流动，使财政实力得以增强。
    四、几点启示
    1、领导重视是前提。安康市国有资产管理工作得到市委市政府领导的高度重视，市委常委会、人代会、政府常务会、市长办公会、财政工作会多次研究国有资产管理和国有资产的优化整合。刘建明市长多次在大会上要求各部门、各单位必须支持配合国产局管好非经营性国有资产这“最后一块蛋糕”，反复强调“不交资产交帽子”，从机构到人员也都给予了充分的保证。国产局刚刚组建成立后，刘市长立即到国产局听汇报、解决问题，并对国产管理工作提出了明确的目标和任务，亲自协调解决国有资产管理工作中存在的问题。市政府常务副市长亲自参加全市国有资产管理工作会议做重要讲话，并和与会同志一起讨论《暂行办法》，研究国有资产管理工作。市政府对国有资产工作中需要部门协调配合的事宜，明确有关领导督办协调及时解决，切实保证了国有资产管理工作的顺利开展。
    2、体制改革是核心。安康市在研究探索国有资产管理新模式时，不墨守成规，不死板教条，而是跳出国有资产的日常管理，认真学习十六大精神，充分借鉴其他省、地市的先进经验，紧密结合安康市情，按照“国家统一所有、政府分级监管、国产部门管理、单位依法使用”的原则，建立了“政府—国产局—主管部门”三层责任管理体系，明确了政府对国有资产的所有权、收益权和处置权，使工作从被动监管变为主动介入，从“缺位”变为“强位”，从仅对资产静态的管理变为全方位的管理，使国有资产在变动中实现了保值、增值。
    3、规范运作是根本。市政府以一号文件印发了《暂行办法》后，市国产局立即制定了一系列具体的、操作性强的管理办法，明确了国有资产构建预算的编制和审批，对资产的划拨、调配、转让、处置、报废、报损、非转经及国有资产收益管理的方法和程序，并坚持严格按规定办事，尤其是在对国有资产的处置中，始终坚持“公平、公开、公正”的原则，提高工作透明度，得到了市委、市政府领导的肯定和各部门的一致认可。
    4、盘活增效是途径。针对市级行政事业单位资产存量较大，并且大量资产地处商业繁华地段的情况，市国产局制定了优化整合方案，对于闲置和商业价值高的资产和土地，政府收回使用权，由国产部门评估后委托中介机构公开拍卖，拍卖收入纳入国有资产专户管理，专项用于党政机关办公条件的改善，使国有资产在变动中盘活、增效。
    5、改善提高是目的。安康市始终把国有资产管理工作的出发点和落脚点放在改善行政事业单位办公条件和提高公务员收入水平上，充分挖掘存量资产的潜力，统一调剂安排，不仅解决了部分单位无办公用房和办公用房不足的问题，而且，随着“安康行政中心”和“安康建设大厦”的建成使用，也为推进机关后勤服务改革，建立统一的机关后勤服务和机关车队，降低行政运行成本，提高行政效能创造了条件。

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