一
    现阶段农民增收困难，是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。在农产品市场约束日益增长、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须要有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。作为地处西北内陆不发达省份的不发达地区，安康正处在经济社会两个转型的“爬坡”阶段，完全靠市场作用调节经济生活，特别是有效解决农民增收问题，显然不充分。在一定程度上讲，政府作为、行政推动仍然不失为关键措施。
    一个基本判断是，农民收入增长状况与改革开放前十余年相比，呈现逐年递减的现象。八五后期至九五中期，中国农村经济保持了持续、健康发展的态势。这一时期我国农村经济的发展，对加快整个国民经济的发展速度产生了极大的推动力，为丰富城乡居民生活，保障社会稳定起到了重要作用。然而，九五中期以后，中国农业和农村经济的发展却隐含着令人忧虑的种种忧患。随着城乡经济向纵深发展，市场经济体系的逐步完善，隐藏在深层的大量矛盾逐渐暴露出来。农民收入增长乏力就是集中的表现。理性看待改革开放几十年来安康农村经济的发展，在充分肯定其巨大成就的同时，应当保持这样一个更加尖锐的认识：那就是安康农民收入增长的困难程度应当是远远大于全国平均数据。总观制约安康农民增收的因素，有以下几个方面：
    1、农业结构不合理，效益低下。农业结构单一，粮食仍然是主要收入来源，但受科技投入、资金投入和自然灾害影响，粮食收益不稳，基本维持口粮生产。农民除粮食外，经济收入的路子很窄。畜牧业发展滞后、规模经营不足，尚谈不上增加农民收入。经济作物或小打小闹，或在品种选择上受市场制约，商品率低，影响了农民的现金收入。
    2、农产品价格低迷。受农产品供给总体过剩以及国家连续调低农产品收购价格影响，加上安康农产品总体竞争能力弱，不少农产品价格已低于成本，导致农业增产不增收。特别是近几年来低迷的粮价，居高不下的投入，使农民种粮很少能赚钱。农民从事其他农业生产的收益也在下降，种菜、种果、种茶、养鱼等，由于投入大、成本高、价格低，品种不适销对路，亏损的概率很大。
    3、非农产业发展缓慢，农村剩余劳动力转移仍然困难。随着种粮效益走低和农业产业结构调整的推进，农村剩余劳动力不断增多，从个别县情况分析，剩余劳力已占到农村总劳力的一半以上，个别地区比重更大。贫困地区非农产业发展缓慢，事实上，在上个世纪八十年代东南沿海地区乡镇企业飞速发展时期，西部地区乡企只是处于启萌阶段，当东南地区乡企九十年代末进行整体、纵深升级换代、资本创新和技术创新之时，贫困地区乡企仍然在艰难地攀爬原始积累的高坡，总是滞后发达地区二十年以上。因此吸纳农村剩余劳动力的空间非常狭窄。近几年，随着国有企业改革的深入，下岗职工的就业问题增大了城市的压力，加之城市用工结构的变化，城市对农民工的门槛事实上是在加高，虽然今年各地在落实中央一号文件时加大了劳务输出力度，取得了明显成效，但许多体制和机制上的问题并没有从根本上得到解决，如安康农民劳务输出的岗前培训，体力型输出仍占主流，智能型收入低，有组织成规模输出不足等，农民进城务工形势不容乐观。
    4、基础设施建设落后，农民整体素质不高。从总体情况分析，区内农业发展中，设施对农业的贡献率不足10%，设施农业还只是个别地区理想的探索。广大农村农民科学文化素质不高，加之新一代受过初高中教育的农民，多数外出务工，难以有效参与市场竞争，在非农领域就业面临着诸多困难，减少了增收机会。农民科学文化水平低，使得农业新技术、新品种的推广运用受到限制，致使农业弱势更加明显。同时，农村中不合理消费、投资使农民无钱从事有效的生产投资、开发新的生产项目，农村医疗卫生的落后，造成农民身体欠佳。另外，农村交通、电力、通讯设施落后，广播电视不普及，也影响了贫困地区农村经济和社会的进一步发展，阻碍着农民收入的提高。
    5、政府指导的缺衡。一些地方的行政组织，仍然习惯用计划经济的办法解决现实发展中的问题，对市场的调研分析能力差，往往凭过去经验的良好预期，对市场缺乏准确的判断，因而对农民生产的指导缺乏科学性和预见性，农业产业结构缺乏合理性，要么零敲碎打，要么低水平趋同，影响了农民增收。
    6、没有从根本上解决扶贫问题。几十年来的农村扶贫，多数还是“输血式”的，农民致富、农业健康发展的“造血”机制未能有效建立起来，难以达到持续增收目的。近年来，国家对贫困地区的扶持上虽然给予极大的政策和资金倾斜，但一些地方缺乏引导机制，这些钱物多用于解决眼前困难，无助于农村的长远发展。一些地方实行的“项目+公司+基地”的模式固然很好，但由于监控机制缺位，公司争项目，只盯着政策性资金那一块，变相搞低成本扩张，导致用在农民头上、优势农产品基地上的资金很少，没有借政策之利解决好贫困地区农民增收的体制、体系、基础问题。
    7、农民负担过重。近几年农业税赋的一再调减，并不能说明农民负担的有效减轻。事实上，农民负担过重的关键是贫困地区的农民与发达地区农民相比，承担了太多不合理的公共支出，如修路、办教育、修建农业基础设施等，这些理应由各级政策提供的公共产品，却打着各种“合理”的旗号，摊在农民头上。加之农民在义务教育、卫生医疗包括各种农村形象工程建设上的支出近年来持续“走高”，负担仍然沉重。如果考虑到区内农民收入中60%以上是实物性收入的话，这种支出上的“现金刚性”，更是降低了农民的持币水平，导致再生产和发展新项目无力，农民增收十分困难。
    国家近年来加大了解决“三农”问题的力度，2002年以来，农民收入已经连续两年回升，支持增速的原因有三：一是农业收入保持稳定，为农民收入增长打下了坚实基础；二是非农收入继续保持增长，这是支持农民收入增长的主要力量；三是农民税费负担大幅度减轻，间接支持了农民收入增长。从区内情况看，广大农民受惠于国家支农政策，生产生活状态得到改善，一定程度上增强了增收能力；同时，近五年来各级党政组织比较好地坚持引导广大农民发展主导产业，增强了农民稳定增收的基础，农民收入连续三年以接近两位数的比率增长，回升势头良好。农民收入的来源结构也发生了新的变化：一是农民经营农业的收入持续下降的局面在向好的方面转变；二是农民工资性收入持续增长；三是收入来源趋向多元化；四是农民税费负担明显减轻。但是，这并不表明区内农民增收就进入到良性轨道，站在国内外经济变化的大形势下观照区内农民增收问题，我们就能看到，制约区内农民增收的不利因素并没有发生根本性的改变，要保持回升势头难度很大。我们知道，随着国内外市场的融合，农民收入的增加不仅仅取决于国内政策和国内农产品供求的变动，同时，还取决于国外农产品政策和国际农产品市场的变动。制约农民增收的宏观环境和市场环境都发生了显著变化，在一定时间内在全球化市场经济条件下，一些制约农民收入增加的体制性因素将会进一步凸现。反观区内情况，农民增收的体制性困难和基础条件差的实际问题，都还没有得到长足解决，解决这些问题是一项长期的工作，面对占区内总人口80%以上的农民群众，企图借一两个大项目或事实上有限的政策投入，来解决农民增收的根本问题，显然是不能治本的。安康农民增收，需要建立植根于安康秦巴山水的农业的内省、内敛、内部膨胀机制，实行输血造血相结合，在这个历程中，政府义不容辞。因此，要把解决农民增收问题作为区内经济发展的根本问题，摒弃不合实际的空洞的想法，扎扎实实做好长期的、基础性的工作，对此我们必须保持清醒认识。
                                         二    
    中央一号文件使农民增收问题再度成为社会关注的焦点。尽管一号文件出台了一系列鼓励农民种粮及其农民增收的好政策，但“一药不能治百病”，要从根本上解决“三农”问题，必须立足长远，从建立长效机制上下功夫。从安康的市场经济发展实际来看，政府必须大有作为，切实从政府职能发挥入手，促进长效机制的加快建立。
    1、认识上要真正到位。这里所说的认识问题，不仅仅是对农民增收重要性的认识，更重要的是对整个农业重要性的认识。安康是山地型农区，这就决定了安康经济的生发，一切都必须以农业为“培养基”，没有捷径可走。改革开放以来，中央发了不少有关农业问题的文件，对农业的重要性作了反复强调，但毋庸讳言，在实际工作中，一些地方由于受“工业强县、兴商活县”单向思维的影响，不论是在领导精力、计划安排还是在工作部署上，存在着明显的重工轻农的倾向。原因是什么呢？就是因为农业的投入产出比相对较小，投入收益周期相对较长，对GDP和财政收入增长率的贡献相对较小，不易出政绩。这就使得有些领导干部不愿意在农业上花费资源和精力，以至出现了口头上、字面上讲起来重要，但行动上和措施上落实明显不够的现象。应当明确，对于安康而言，不重视农业，没有农业的充分发展，没有农民收入的较快增长，孤立地强调发展工业和其他产业，甚至以牺牲农业为代价换取工业和其他产业的较快发展，不仅是非常片面的，也是非常有害的。只有一二三产业保持适当的比例关系，只有把农业放在优先发展的地位上来认识，整个区域经济的快速发展、全面建设小康社会才有可能。各级政府在制定计划和配置资源时，必须首无考虑农业发展的需要，在项目安排、财政预算、投资方向等方面体现出农业的地位。
    2、跳出“三农”抓增收。区内农业人口比重过大，城镇化发展水平比较低，无疑是农民收入增长缓慢的一个重要原因。从数字上看，我国目前农村劳动力的比重为50%左右，相当于美国1870年的水平，落后于美国130多年。区内和全国水平比，这个比重更大，保守估价在70%以上。大量的劳动力集中在劳动生产率十分低下的农业部门，必然出现人均收入份额少的现象。十六大报告指出，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。大量富余劳动力滞留在农村，农民收入就不可能大幅度增加。只有减少农民，才能富裕农民，只有加快城镇化的步伐，将农业劳动力向非农产业转移，才能从根本上解决农民增收趋缓的问题。但从目前来看，长期存在的城乡二元结构，严格的户籍管理制度，无疑是横亘在农村与城市之间的一条鸿沟和统筹城乡经济社会发展的最大障碍。前几年，在“民工潮”和市场化的推动下，城乡二元结构和二元制度有所松动，但城乡之间的壁垒并没有打破，农民进城务工仍然困难重重。据有关资料，现在全世界各国普遍赋予公民居住和迁徙的自由权，只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。大胆进行户籍制度改革探索，取消户籍制度所带来的身份差别，把农民从二元结构中解放出来，清除人为壁垒，给农民公正、公平的国民待遇，已成当务之急。且从近年来各地实践看，改革的空间加大，决策的自由度存在，并不是铁板一块，谁先走、谁探索，谁就有开创经济社会发展新天地的先机。上海市近年走的步调很大，已充分显示城乡统筹对经济发展的巨大促进作用。安康城镇化水平低，在加快中心城市建设的同时，应当重点建好县城，并在全区域范围内统筹考虑，在经济中心和重点商品基地地区建设一批面向全区域的中心重点小城镇，从而促进人口在全区域内顺畅流动，有效吸纳农村人口，促使 区域经济合作和资源大跨度、宽领域地合理配置、重组，激发安康内部合作的活力。
    3、监控上要加大力度。首先，大力度地调整农业产业结构。目前，区内农业的结构性矛盾仍然突出，“四多四少”现象相当普遍，即大路产品多，优质产品少；低档产品多，高档产品少；普通产品多，专用产品少；初级产品多，深加工产品少，以至出现了农产品的相对过剩和“卖难”。因此，增加农民收入，最根本的途径就是要以市场为导向，大力度地调整农业的产业、产品、质量结构，转变农业的增长方式，使农业向生产的深度化发展。要坚持安康主导产业规模化特色化建设方向，下决心把安康的“药、水、游”做强做大。这里有一个关键问题，就是要打破行政区域对安康农业规模经营的限制，在主导产业建设上，造产业大势，开经济大船，实现全区域统筹，真正形成“药、水、游”大品牌，要切实建立一整套各县区联动，跨行政区域合作的政策激励机制，提高安康农业主导产业的“产业覆盖率”和“产业惠及率”，即产业项目对区内农户的覆盖程序和农业项目对农民的现实收益程度，力争分别达到80%和100%，对农民收入的贡献率稳定保持在40%以上。这是适合安康山地农区经济实际的，也是必然要求。其次，大力度地减轻农民负担。减负即增收。农民长期不合理的负担过重，严重制约了农民收入的增加。随着中央一号文件农村减税政策五年内的完全落实，来自农业税赋的负担已经不成问题，关键是要千方百计减轻平摊在农民头上的农村各种公共性支出，以及日益增多的教育、医疗、农业基础设施建设、维护等不合理支出，加强农村公共产品建设，使广大农民真正能享受到义务教育、基本医疗、农村社保等方面的政策实惠。第三，从地方财政转移和上级支农资金的途径建立激励农业、激励农民的反哺机制，形成滚动发展基金促进模式，并加强监督，确保支农资金用到农村生产经营和改善农村发展条件中。这是加强和引导有效资金投向弱质农业的重要措施。
    4、服务上要提高水平。农民增收是一项复杂的系统工程，涵盖生产、经营等各个环节，涉及资金、信息等各个方面，需要各级政府为农民创造良好的生产经营条件，提供优质的服务。一是培植农产品加工龙头企业，拉长农产品加工增值链条。区内农产品供给主要是以初级形态出现在市场上，加工增值的比例很小，没有形成“从田间到餐桌”完整的产业链条，与发达地区相比差距较大。应在政策、资金等方面提供强力支持，把农产品加工龙头企业做强做大，使农民产出的农产品卖得出、卖好价，使龙头企业成功带动地方经济腾飞、增加农民收入的加速器。二是多渠道融通资金，加大对农业的扶持力度。促进农民增收的许多措施，都需要一定的资金支持，农村资金需求缺口较大，一直是农村发展面临的大问题。政府在财政上对农业进行扶持和保护，是世界上许多国家通行的做法。通过增加对农村基础设施建设的投入，采取财政转移支付的办法改革农业的补贴方式，加大对农业信贷倾斜力度等措施，改善农业的生产条件，是我们必须努力为之做好的一篇大文章。三是积极促进农村中介组织的发育成长壮大。实践证明，农业经济合作组织发达的地方，农民收入至少增加20%以上，且节约分散农户走向市场的交易成本，降低交易风险；而且也有政治上意义，只有集合起来，农民的利益才能得到有效保护，同时政府也能将部分职能转移出去，将不该干、干不了、干不好的事情放手，这样，政府与农民的直接矛盾减少。合作经济组织发展后，政府完全可以退到县一级，这就为乡镇级行政机构改革或精减提供了可能，农村实行“无为而治”，真正使农民自治起来。四是大力引进推广先进实用的农业科技，强化对农民的培训，不断提高农民的科技素质，为农民增收、农业发展注入持久的动力。要建立一个对农民教育、培训的智力支持平台，使之预算化、制度化、体系化，把工作落到实处。五是探索和引导农村土地使用权的合理流转，推进适合安康实际的农业适度规模经营，造就一批新型专业大户和农村庄园主，提高农业规模经营效益。要从分流农村人口、促进农村三次产业结构性优化的战略高度，鼓励部分农民将土地承包权转让，让一些有技能、资金和市场的种养殖业大户扩大规模，加速农业产业化。鼓励农民带地入股，参与分红，积极发展农产品加工等第二产业，或以经济利益为纽带，发展新型的、企业化、公司化的农业生产经营实体，推动农业经济规模化经营、持续性增长和社会事业全面进步。
    5、深化基层政权改革。农业税的最终消逝，乡镇政权的稳固性必然大受冲击，其组织形式、结构模式、职责功能等方面的变革已经受到广泛的关注。对基层政权改革几十年来一贯性的改革，只是时间早晚的事。全面建设小康社会，包括土地使用制度改革、农民组织化程度改革、镇村行政管理体制改革、农村公共支出体系建设机制改革等，但农村经济体制改革必须与民主、法制相结合，当前，大力推进乡镇职能转变，尽快探索和搭建起一个符合乡村政治文明需要的基层服务平台，乃是一步十分必须的“先手棋”。随着基层政权赖以维持的财政基础的逐渐弱化，乡镇政府履行职能时的功能异化，彻底革新基层政权架构已是箭在弦上。无论是并村撤乡，还是精乡简县，“精”机构与“简”职能都是缺一不可的。基层政权应该摆脱“管理者”的惯性思维，简政放权，弱化强制性的制度供给，合理分流公职人员，构建一个基于法制和民主基础的“官民平衡权力”架构，以有限财力实行有限治理。当然，必须指出的是，简政放权，并不是放弃对农村发展、农民增收的有效指导和及时服务，而是通过对乡镇机构去留、干部身份置换、乡村债务处理、政府职能优化等问题的解决，使政府面向农民服务更为直接，更能用政策的和市场的两种手段，用行政的和社会的两种组织，建立分权适度、调控有力、互补性强的农村社会管理服务形态，处理好农村发展中的紧迫问题，同时优化财政支出结构，加大对农村稀缺的教育、卫生、科技、文化以及基础设施资源的培育和建设，促进农村经济全面发展，农民群体的持续稳定增收。       （执笔：刘云）
                             （作者单位：中共宁陕县委宣传部）