安康市脱贫攻坚的探索与思考

  脱贫攻坚一头连着发展，一头连着民生，发展不足是安康市最大市情，脱贫致富是贫困群众的热切期盼，是安康市实现全面小康的决定性战役。安康贫困地区占到秦巴连片特困地区的八分之一，近年来，安康市脱贫开发工作在实践中探索，一直走在前，干在前，一些做法为全国脱贫攻坚工作提供了有益经验，同时也增强了全市上下打赢脱贫攻坚战、实现全面小康的信心与决心。

  一、“十二五”脱贫成效及贫困现状

  “十二五”以来，安康市坚持以脱贫开发统揽农村工作全局，以贫困片区为主战场，整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大资源，强力实施产业脱贫、教育脱贫、搬迁脱贫、社会脱贫、健康脱贫、保障脱贫六大工程，行业扶贫投入项目资金多达4.32亿元，社会扶贫累计投入帮扶财物折算约1.5亿元，有力地促进了全市经济社会发展。通过“千企千村帮扶行动”、两联一包社会扶贫等方式，尤其是市级领导联县包村、县级领导联镇包村、各级部门联村干部包户“三联三包”机制，动员了各级800个部门、3万余名干部，对全市1133个贫困村、12.47万贫困户分两批、全覆盖进行结对帮扶，取得了显著成效，全市累计投入各类脱贫资金41.59亿元，累计减贫80.7万人，脱贫绝对数居全省之首。

  按照新阶段脱贫开发标准，全市10县区均是特困片区县，其中9个国家级脱贫工作重点县、1个省级脱贫工作重点县。到2015年底，全市还有1158个贫困村、21.3万户、贫困人口58.17万人。贫困总体特点是自然条件恶劣，生态环境脆弱，80%的贫困人口集中基础设施落后的偏远中高山区，需要通过搬迁安置解决安全居住和生产生活问题。按致贫原因来分类，共有七大类致贫因素，其中，因病致贫有17.09万人，占总贫困人口的29.39%;因缺技术致贫的有12.36万人，占21.25%;因缺资金致贫的有9.69万人，占16.66%;因缺少劳动力致贫的有5.78万人，占9.94%;因学致贫的有3.99万人，占6.86%;因残致贫的有4.11万人，占7.07%;还有因其他原因致贫共计5.15万人，占8.83%。脱贫攻坚任务异常坚巨。

  二、安康市脱贫工作的探索

  (一)创造性实施移民搬迁脱贫。安康市是避灾脱贫搬迁的发源地、决策地和推进地，移民搬迁脱贫取得重大成效。一是移民搬迁实现减灾安居，改善了生态环境。 “十二五”期间，安康搬迁安置13.2万户50.1万人，相当于两个中等县的人口，大多数群众摆脱了因地质、洪灾导致贫困的原因。受灾害威胁的2.8 万户10.6 万人彻底远离“灾害源”，与2010 年相比，全市地质灾害和洪涝灾害伤亡率分别下降80%和70%，破解了长期以来“遭灾—救灾—重建—再遭灾”的困扰。二是促进脱贫致富，有效改善民生。坚持“一点一策、一户一法”，开展产业扶持、就业培训、社会保障等叠加式套餐脱贫，5.65 万户近20 万贫困人口“挪穷窝、移穷业、断穷根”，促进生产生活方式转变，提升公共服务水平，极大地改善了民生。三是加快城镇化步伐。坚持集中安置、城镇安置为主，城镇安置率达75.1%，向城镇搬迁安置5.7 万户19.2万人，拉动城镇化率提升8 个百分点。移民搬迁作为脱贫攻坚的关键举措，已上升到中央和国家层面，成为国家实施“五个一批”精准脱贫、精准脱贫重要举措之一。

  (二)扎实开展精准脱贫。2014年5月制定《安康市推进精准脱贫工作实施方案》，通过坚持对象原因精准识别、规划措施精准帮扶、落实机制精准管理、脱贫效果精准保障“四个精准”，为新阶段精准脱贫探出了一条新路子。一是将精准识别作为精准脱贫成效的生命线。着重做好核准底数、分清类别和完善系统动态监测几个关键环节。按照国家制定统一的脱贫对象识别办法，以县为单位、分级负责、精准识别、动态管理，以贫困户信息管理系统中剩余的贫困村、贫困户为重点，摸底排查和精确复核，进一步完善每个贫困村、贫困户建档立卡资料。分清类别是在摸底核查基础上，根据致贫原因和发展需求，科学划分贫困村、贫困户类型，区分出自然条件恶劣、基础设施落后致贫村，产业发展滞后致贫村，村班子软弱涣散致贫村等类型;区分出缺乏劳动能力五保、低保户，因智、因病、因学、因残致贫户，缺乏生产经营技能或资金致贫户，突出脱贫的精准度。完善系统动态监测是按照国家统一贫困识别标准，完善贫困村、贫困户建档立卡资料，建立市、县、镇、村四级互联互通脱贫信息系统平台，做到“一户一网页、一户一对策、一户一帮扶、一年一核查”，按照脱贫出、返贫进原则，逐村逐户建立贫困村、贫困户帮扶档案，逐年更新，动态监测。二是加强精准考核机制。制定严格的脱贫考核办法，市对县区、县区对镇、镇对村建立年度脱贫指标考核制度，年度考评市级至少抽查50%的脱贫村、20%的脱贫户进行核查，县、镇、村进行三级考核，将考核结果作为综合目标责任考评的重要依据。

  (三)开展金融支持脱贫试点。安康市加强金融与脱贫的结合，加大脱贫资金投入，构建金融脱贫强大合力。构建了“三县一带”金融创新示范试点工程，依托丰富的金融产品，创建了旬阳县“民生金融创新示范县”;追踪全省精准脱贫工作，创建了石泉县“金融精准脱贫示范县”;延伸林权抵押贷款信用评级方式，创建了宁陕县“农村信用体系建设试验区”;在月河川道(汉滨区、汉阴和石泉县)创建“新型农业经营主体金融培育示范带”， 作为提升金融脱贫工作水平的切入点。一是坚持开发式脱贫，以扩大农村有效信贷担保物范围为代表的金融产品和服务方式创新不断涌现。如平利县“土地流转经营权抵押贷款”和“农房抵押贷款”，宁陕县“林权抵押贷款”，安康茧丝“订单+信贷+期货”贷款模式，汉滨区“生猪产业链贷款”模式等十多种农村金融创新产品得到推广。2015年，安康市成为创建全国国家政策性金融脱贫四个试验示范市之一。

  三、坚定不移将脱贫攻坚政策措施落到实处

  政贵以恒，脱贫攻坚贵在精准，重在落实，把中、省、市各项精准脱贫、精准脱贫各项政策措施持之以恒地落实到村、户、人，是确保打赢脱贫攻坚战的关键。

  (一)建立两个清单聚焦精准脱贫。一是精准识别对象清单。精准识别是脱贫攻坚工作的基础，是解决好“扶啥、咋扶、谁扶”问题的前提，是脱贫攻坚“五个一批”工程和“六个精准”机制的关键，直接决定脱贫攻坚的成败。精准识别重点要解决好“扶持谁”的问题，把贫困村、贫困户弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，做细做实贫困人口精准识别建档立卡。二是精准脱贫任务清单。根据精准识别对象清单，精准编制“十三五”脱贫规划，针对因自然灾害致贫、因病致贫、因缺技术致贫、因缺资金致贫、因缺少劳动力致贫、因学致贫、因残致贫七大致贫原因，实施好脱贫攻坚“七个一批”工程，逐村逐户制定帮扶规划和具体扶持措施，制作“精准扶持菜单”，有针对性地因户施策、因人施策，把脱贫项目、资金、措施、考核与贫困人口精准对接，集中力量落实点对点扶持，通过精准“滴灌”，确保贫困村、贫困户在规定时间内达到稳定脱贫目标。

  (二)建立责任体系夯实目标任务。要重视落实政治责任，脱贫攻坚是各级党委政府的政治任务，要坚持打持久战、攻坚战和歼灭战，克服“毕其功于一役”等急功近利的思想和心态。要一级一级立军令状、一级一级签订责任书、层层夯实措施，层层传导压力和动力，一级一级加强监督考核，逐村逐户逐人公示监督，拧紧脱贫责任的螺丝钉，形成凝心聚力打赢脱贫攻坚战的强大势能和合力。完善各级责任体系，形成各级党委政府负总责、市县镇村各级抓落实的脱贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位;构建社会、企业、机关合力攻坚的大脱贫机制，壮大脱贫力量，不断完善干部驻村帮扶工作机制，确保每个贫困村有帮扶单位和驻村工作队、每个贫困户有帮扶责任人，不脱贫不脱钩。

  (三)完善考核体系实施对标管理。将考核结果或与领导“官帽”挂钩。制定科学合理的脱贫攻坚考核办法，加强各级脱贫年度目标责任考核，考核结果作为对各级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。发挥第三方评估的考核监督作用。委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估，充分发挥社会监督作用，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。

  (作者系安康市政府办公室干部)