安康市人民政府关于印发安康市国家政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案的通知

各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：
  《安康市国家政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

安康市人民政府
2016年8月24日

安康市国家政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案

  按照中国农业发展银行、国务院扶贫开发领导小组办公室《关于印发<政策性金融扶贫实验示范区总体工作方案>的通知》（农发银发〔2015〕281 号）和《关于将河北省保定市、贵州省毕节市、陕西省安康市列为政策性金融扶贫实验示范区的通知》（农发银发〔2016〕58 号）文件要求，特制定本实施方案。
  一、指导思想
  以精准扶贫、精准脱贫为核心，充分发挥政策性金融在金融扶贫中的引领作用以及政策性金融特殊融资机制和地方政府的组织优势，坚持大胆创新、先行先试，风险可控、健康发展，精准到户、确保实效，因地制宜、重点突破，开放合作、稳步推进的原则，广泛引导各类金融机构和地方融资担保机构参与，加快推进金融、财政、社会扶贫深度融合，探索政策性金融扶贫制度创新、产品创新、管理创新，确保如期完成脱贫目标。
  二、工作目标
  根据中国农业发展银行、国务院扶贫办关于搞好政策性金融扶贫实验示范区建设总体方案要求，结合我市实际，争取政策性金融信贷资金290 亿元，重点抓好异地搬迁等六类项目实施，全面推进我市10 个贫困县区“全部摘帽”、1003 个贫困村“全部销号”、58.17 万贫困人口“全部脱贫”，整体实现“两不愁、三保障、一高于、一接近”目标。
  （一）异地搬迁。争取落实政策性贷款 85亿元，确保2017年以前，完成建档立卡贫困户8.39万户31.8万人搬迁安置任务，稳定解决脱贫致富问题。
  （二）基础设施。争取落实政策性金融贷款100亿元，其中改扩建县镇公路5000 公里、镇村公路3000 公里、桥梁240 座；新建改建村组道路1 万公里、桥梁260 座；建设农村饮水安全工程1620 处、新修加固汉江、月河、旬河等河堤护岸386公里、治理中小河流40 条50 处；消除宽带网络“孤岛村”653个。
  （三）特色产业。争取落实政策性金融贷款 50亿元，其中特色产业大户1 万个、合作社1000 个、龙头企业和农业园区500个。
  （四）乡村旅游。争取落实政策性金融贷款 10亿元，通过支持名镇名村、休闲农业、综合配套等项目建设，加快87个贫困村旅游扶贫示范建设，新增10 个旅游景区，辐射带动全市乡村旅游产业发展。
  （五）教育扶贫。争取落实政策性金融贷款 25亿元，加快贫困村公共文化和基础教育建设，对建档立卡的贫困户子女从入园、入学和就业全程帮扶。其中：建设小学和幼儿园100 所、阳光学校5 所。资助贫困家庭大学、高中、中职学生5 万名。改造村卫生室、文化室和服务中心562 个。
  （六）生态扶贫。争取落实政策性金融贷款 12亿元，加大水源涵养地生态保护力度，支持生态建设、业态转化、环境治理、就业转移等，解决生态保护区贫困人口脱贫问题，确保“十三五”末全市森林覆盖率达68%以上。同时，争取落实政策性金融贷款8 亿元，支持建档立卡贫困户安装集中式或分布式光伏发电系统，确保贫困户稳定增收。
  三、工作任务
  （一）搭建工作平台。按照构建立体多元的扶贫开发投融资体系要求，安康市发展投资集团公司发起、10 县区入股，组建成立安康市扶贫开发投资有限公司（以下简称市扶贫公司），注册资本1.5 亿元。市扶贫公司是全市脱贫攻坚项目投资主体、融资主体、经营实体，不以盈利为目的，独立核算，自求平衡，可持续发展。各县区分别成立扶贫公司并作为市扶贫公司的股东，代表本县区从市扶贫公司和相关金融机构承接各类扶贫开发资金。
  市扶贫公司作为政府承接政策性金融扶贫贷款、专项建设基金和扶贫专项资金的平台，主要采用贷款和投资两种方式运营，即从中省政策性银行和其他商业性金融机构申请的贷款，以项目资金“批发转贷”至县区扶贫公司，用于改善贫困村的路、水、电、讯建设和产业发展。除转贷项目外，市扶贫公司运用部分扶贫贷款和整合的财政支农资金，吸纳社会和民间资本参与，设立扶贫开发基金，面向贫困地区的基础设施、产业发展和龙头企业进行投入、运营和管理。通过建立严格的资金承接、项目实施、担保抵押、购买服务、业务运转等管理机制，确保各类扶贫资金高效使用。
  （二）突出重点领域。以规划为引领，以项目为载体，推动财政专项资金、政策性扶贫开发贷款、商业银行贷款和各类扶贫开发基金有机整合，全面覆盖贫困区域基础设施建设、产业发展和贫困户自身能力提升三大领域。以县区政府为实施主体，重点解决贫困区域交通设施滞后、安全饮水困难、公共服务落后等“民生工程”短板问题。以县区政府为主导，以扶贫龙头企业、专业合作社为实施主体，重点解决贫困村无主导产业、缺主导产业和主导产业发展乏力的问题。以县区扶贫开发公司为承接主体，围绕贫困户自身发展潜力，以异地搬迁、产业带动、职业教育、劳务输出等方式助其发展，带动脱贫。
  （三）健全工作机制。围绕贷、投、管、用、还等关键节点，健全机制，理清关系，落实责任，确保各类扶贫资金安全运行。
  1.健全融资机制。坚持多措并举拓宽扶贫开发融资渠道，建立以政策性金融资金为主体，商业银行、农商行、以及保险、证券、基金机构为补充的扶贫开发融资新机制。争取省级地方政府债券和金融机构专项建设基金，增加壮大市扶贫公司的投融资实力。通过盘活社会资金、吸引民间资本等方式，优化市级扶贫投资平台融资结构。
  2.健全评审机制。为优化扶贫项目评审机制，市政府由常务副市长或分管市长牵头，市发改、扶贫、财政、交通、水利、电力、工信、农业、林业、教育、卫生、人行、农发行、国开行、相关金融机构和特聘专家共同组成的项目评审委员会，作为扶贫项目包装、评估、审定的“专业团队”，统筹做好环评、社评、征信及立项等工作，一次评级审批，一年之内有效使用。按市级评审机制，各县区分别成立由常务县区长或分管县区长牵头，相关部门组成的评审委员会，负责本县区扶贫开发项目的评审。
  3.健全还款机制。按照“谁借、谁用、谁还”的原则，由市扶贫开发公司作为贷款业务的承接主体，各县区政府及其扶贫开发分公司作为转贷使用和归还借款的主体，并按照贷款资金的一定比例建立还贷准备金。市、县区政府对贫困区域基础设施和公益民生类项目，采取政府购买服务或按约定偿还贷款本息。产业发展类项目，由县区政府监督，县区扶贫公司负责向龙头企业或项目业主按期足额清收贷款本息，确保按期偿还。
  4.健全担保机制。对基础设施、产业发展和贫困户自身发展项目采取多种措施进行担保，化解信贷风险，确保安全还贷。（1）风险补偿。市县区按照分级管理、分解负担的原则，分别按照公益民生和基础设施项目贷款余额1%的比例建立风险补偿专项基金。（2）政府承诺。根据公益民生和基础设施项目贷款主体归属，由市、县区政府分别出具包括本息在内的按期还款承诺书，并由市、县区扶贫公司代表本级政府为该类项目提供100%本息担保。（3）信用担保。由具有信用额度的担保公司为产业发展项目提供担保，项目实施单位向担保公司提供反担保，并按发放贷款时的担保政策机制落实风险责任。（4）政策性担保。按照中省关于县区政府统筹整合扶贫专项资金的要求，县区政府加大力度，全面整合各类扶贫专项资金，增加本级融资实力，并用整合资金进行政策性担保 采取政策性金融贷款。
  （四）实施工作创新。按照全国人大、国务院扶贫办、中国人民银行、保监会等关于支持政策性金融扶贫工作的有关要求，结合我市实际，运用市场机制，将金融机构、地方政府、龙头企业和贫困户紧密联接，为精准扶贫提供可复制、易推广、能持续的经验。
  1.推动农村产权抵押贷款创新。按照中省关于开展扩大担保物抵押试点要求，着力推进我市农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权、集体经营性建设用地使用权、现代农业园区经营权等抵押贷款试点工作，发挥市、县区扶贫开发公司信贷增信作用，开辟农村抵押贷款“绿色通道”，放宽贷款条件、增加贷款额度、延长贷款期限，并不断扩大担保物抵押范围，有效缓解市、县区政府的担保压力。推广宁陕县“林权抵押贷款”和平利县“农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款”等做法。保险机构围绕扩大担保物抵押试点，探索开发土地经营权、宅基地使用权、集体林权、集体经营性建设用地使用权和现代农业园区经营权保险，助推试点工作顺利推进。
  2.推动农村产权交易创新。按照国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》精神，完成农村土地确权登记颁证工作，依托全市贫困人口信息数据支撑，发挥资金承接和业务对接平台优势，由市农业局和市扶贫公司共同设立农村产权交易中心和农村产权评估中心，推动县区农村产权交易流转平台的设立，着力解决农村抵押担保物处置变现难的问题，从根本上解决贫困群众贷款难的问题。
  3.推动农村扶贫保险创新。按照国务院扶贫办、中国保监会《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》精神，提升能繁母猪、水稻、玉米等政策性保险规模，扩大地方特色农业保险保障水平，探索将畜禽纳入养殖保险范围，创新开展气象指数保险，开发茶叶、魔芋、绞股蓝、蔬菜价格指数保险和生产保险等，开展小微企业和个人贷款信用保证保险，专注为涉农企业、农业大户、贫困户进行增信，推广“贫困户贷款+保证保险”、“小额贷款+人身意外伤害保险”、“农户小额保险”等模式，化解扶贫项目贷款风险，增强贫困户抵御自然灾害和市场风险能力。加强“政银保”合作，持续扩大农业保险覆盖面，力求贫困县政策性农业保险“愿保尽保”。鼓励县区通过政府购买公共服务方式，为贫困户购买家庭财产保险和人身意外保险，防范贫困户因灾或意外事故，造成损失而返贫。县区财政每年列出专门预算资金用于贫困户保险保费补贴和支持保险机构创新险种。
  4.推动扶贫资金投入创新。围绕加快区域经济发展和扶贫开发项目建设，政府出资引导，吸纳商业银行、企业资金和社会资本参与，市扶贫公司设立产业扶贫基金，开展基金股权收益扶贫，采取股权投入的方式，增强扶贫投融资平台综合实力和运营效益。对产业发展类项目实行使用扶贫基金规模与雇佣贫困人口数量挂钩，明确资产保值增值责任，建立健全收益分配机制。
  5.推动扶贫资金使用创新。在不改变用途的前提下，以县区为单位，以项目为依托，对补贴到户的财政扶贫资金，精准落实到贫困村、贫困户，量化为贫困户的股权，投放到比较稳定的项目或扶贫龙头企业、合作社和其他经营主体，贫困户实行收益保底，并持股分红、持续收益。推行“贷体扶户”、“贷户入股”等方式，支持扶贫龙头企业、合作社和其他经营主体与贫困户签订用工合同，助其增加工资性收入。把财政资金、专项建设基金、扶贫信贷资金投入扶贫项目形成的公共资产，折股量化到贫困村、贫困户，由村集体、合作社或其他经营主体经营使用，实行贫困户收益保底、按股分红、确保收益。鼓励合作社、集体经济组织、家庭农场等组织化的贫困户团体集中授信，获得融资支持并共同使用信贷资金，通过增加集体经营性收入产生效益，获得分红。
  四、工作步骤
  （一）制定方案、上报备案（2016 年 6-7 月）。制定出台《安康市政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案》，上报中省备案，下发县区落实。
  （二）组建公司，申报贷款（2016 年 7-8 月）。2016年7月底前，完成市、县区扶贫开发投资有限公司组建；7 月底前，完成区域综合授信和首批贷款项目编报、论证、评估；8 月底前，完成首批贷款项目上报、审批、备案。
  （三）协同推进，落地实施（2016年9-10月）。市、县区扶贫开发投资公司开始承接贷款和专项资金，首批项目落地实施。
  （四）评估验收，总结经验（2016 年 11-12 月）。11 月底前，自我评估，总结经验；12 月底前，中省验收，完善经验，并在面上推广。
  五、保障措施
  （一）强化组织保障。为加强实验示范区建设工作的组织领导，统筹协调解决重大问题，成立由市长任组长，分管副市长任副组长，相关部门主要负责人为成员的安康市政策性金融扶贫实验示范区建设工作领导小组。县区要建立主要领导亲自抓、分管领导直接抓的工作机制，明确目标，分解任务，细化措施，制定时间表、路线图。要成立专门机构，广泛选人用人，配备政策熟、专业强、业务精的领导，抽调专业人员专职专责抓工作推进和任务落实，推进金融扶贫业务咨询和项目评估专家库的建立。完善政策性金融扶贫实验示范区建设考核体系，将实验示范区建设任务列入年度目标考核内容，强化项目跟踪和日常监督。
  （二）强化规划保障。坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，以“十三五”片区规划、行业扶贫规划、专项扶贫规划为引领，以县区规划为主导，以贫困村扶贫方案为指导，以贫困户专项计划为基础，算清县区摘帽整体账，算清项目销号账，算清脱贫到户账，明确实验示范区建设任务，摸清资金需求，
科学合理制定中长期融资方案，保障1+N 方案和年度脱贫计划的实施，确保一张蓝图绘到底。
  （三）强化财力保障。市、县区政府严格执行财政扶贫资金增幅两个不低于的要求，确保财政扶贫资金不低于一般财政预算2%和年增幅不低于20%的要求，并最大限度提高管理使用效益效果。市县区政府结合扶贫开发中长期需求，分别建立还贷风险准备金、贫困户保费补贴、扶贫开发项目贷款贴息制度，经政府研究报请人大批准后纳入财政预算，专项用于扶贫信用贷款风险补偿、贫困户产业发展和意外伤害的保费补贴，以及对扶贫贷款财政贴息。
  （四）强化政策保障。强化金融政策支持，建立中省信贷支持扶贫系统，向金融机构提供长期、低成本资金。总行下达的年度信贷总规模省行预留15%用于我市，市内回收到期贷款所对应的信贷规模全部留在本市使用，确保我市年度信贷投放增速高于全省平均水平。强化财政政策支持，争取转移支付资金规模，扩大支持范围，放宽扶贫贴息贷款条件，延长扶贫贴息贷款期限，争取政策性金融信用贷款全额贴息。其中向国家财政申请90%贴息、向省级财政申请10%贴息。强化税收政策支持，对参与扶贫开发的金融机构加大税收优惠，对用于脱贫攻坚专项贷款利息收入依法免征增值税；对符合享受优惠政策条件的金融保险机构依法减征所得税。
  （五）强化服务保障。制定实验示范区建设“工作清单”，实行“清单内无授权不可为、清单外无禁止皆可为”，尤其是授信额度、贷款期限、利率优惠、贴息比例、扶持范围、审批权限、以及前置条件等。打通绿色办贷通道，落实扶贫项目规模优先、办贷优先和条件特惠等政策，降低贷款门槛，提高审批效能。由人行牵头，扶贫部门和金融机构参与，研究制定我市贫困户评级授信指标体系，通过引入社会信用评价指标、降低自有财产评级权重等途径，改变以家庭财产和历史信贷记录为核心的传统授信方式，为贫困农户量身订制评级指标，切实解决贫困户因授信制约而无法贷款问题。坚持“大发展”、“大扶贫”和“大金融”理念，充分利用网络、电视、广播、报纸等新闻媒体，加强政策宣传和工作报道，形成强大的舆论氛围。

  公文PDF原文：安政发〔2016〕28 号