关于城市管理专题协商的建议

  为进一步理顺我市城市管理体制，健全城管执法体系，促进城市管理水平提升，近日，由市政协副主席孟平带队，社会法制和资源环境委员会组织部分委员就我市城市管理工作与市城管局、住建局、编办、财政局、环保局、规划局、交警支队和汉滨区政府进行了专题协商，市政协主席陈勇，市委常委、常务副市长赵俊民参加协商活动。本次协商活动采取市区政协联动、赴外考察、实地调研、座谈协商等形式就我市城市管理工作进行了深入研究和广泛协商。
  近年来，在市委、市政府的正确领导下，我市牢固树立大城管概念，不断强化责任意识、服务意识和担当意识，紧紧围绕“巩固创卫成果、提升城市管理水平、打造整洁有序文明的城市环境”的总体目标，抓重点、破难题、攻难关，城市管理工作取得显著成效。但与新型城镇化发展需求和广大市民生产生活需要相比，我市城管工作还存在管理体制不顺、执法依据不健全、信息化手段运用不足、管理方式简单等问题。因此建议：
  一、理顺城市管理体制
  理顺城市管理体制，科学界定市、区、镇办的管理范围、职责和权限，明确职能部门的城市管理职责，是提高城市管理水平重要途径。建议：一是建立城市管理委员会。加强对城市管理工作的领导，实施党政同责。成立由市政府主要领导任主任，分管城建和公安的副市长任责任副主任，市城管、住建、规划、公安、工商等职能部门负责人为成员的城市管理委员会。城管委员会办公室设在市城管局，负责日常事务，组织落实城管委员会确定的有关事项。建立城市管理委员会联席会议制度、督查督办制度，定期研究城市管理综合性规划、协调解决城市管理工作中的重要问题。城市管理委员会负责全市城管工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。二是理顺城市管理体制。明确城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市区政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作，实行规划建设与城市管理职能分离的管理体制，推行城市管理综合执法，明确市级城市管理部门作为城市管理综合执法局。三是明确市区管理职责。市城管局作为全市城市管理和城管执法主管部门，负责对全市城市管理和执法工作的业务指导、组织协调、监督考核，以及跨区域重大复杂违法案件的查处，全面行使城市管理行政执法职能。实行市级一级执法和“市区一体”城市管理工作体制和机制，克服过去存在管理上职责不清，相互推诿等现象，市城管局在中心城区主要镇办设立分局，落实网格化管理，实行人员包片，驻派分局业务工作接受市城管局和区政府的双重领导、管理。四是下移城市管理重心。按照属地管理、权责一致的原则，充分发挥镇办、社区在城市管理中的基础作用。积极推动执法事项属地化管理，市城管局向镇办派驻执法分局，负责日常管理所在的街道、镇办、社区城市管理工作，遵循“权随事走、人随事调、费随事转”的原则。派驻机构人员的调整、晋升和年度考核参考驻派街道、镇办党工委的意见。
  二、健全城管执法机制
  城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践需要，一些与城市管理相关的执法权限被赋予住建、规划、国土、环保，多头管理、重复执法、相互推诿的情况经常发生，执法力量分散导致执法效率低下。由于从上到下都缺少专门的城市管理法律法规，导致城市管理领域法律体系不完善、执法规范不健全的问题极为突出，城市管理综合执法机构的身份定位、职责范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济等多个方面的问题缺少法律依据。由于没有出台这方面的规章或规范性文件，我市城管部门在执法中也面临着执法无据、“借法执法”的窘境，导致城市管理手段过少、措施不硬、效率低下。建议：一是实施相对集中的行政处罚权。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中明确的城市管理机构可以实施相对集中的行政处罚权和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中推进综合行政执法的指导意见精神，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环境保护管理方面的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商管理方面的户外公共场所无照经营、乱摆摊点、违规设置户外广告的行政处罚权;交通管理方面的侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;水务管理方面的向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监管方面的户外公共场所食品销售和餐饮摊点随意摆放、占道经营、无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权，划归市城市管理局在城市管理区域相对集中的行使，原主管部门不再赋有该项职权。避免权责不明、多头执法、重复执法、相互推诿等问题，统一执法力量，形成执法合力，提高城管执法效率。二是尽快进行城市管理立法。由市城管局会同市政府法制办，结合我市城市管理的实际情况起草安康市城市管理办法或者实施意见，就市政公用、环境卫生、交通管理、城市规划、应急管理、园林绿化等方面以市政府的名义提请市人大进行立法，明确城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理的权力和责任，镇办、社区在城市管理中的作用发挥，市民在城市管理中的权利和义务，参与城市管理的范围和途径。解决城市管理执法机构执法无据、“借法执法”和相关规定的分散化、碎片化等问题，形成完备的城市执法标准规范体系。三是规范城管执法行为。建立城市管理和城管执法权力和责任清单，向全社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行程序、监督途径和问责机制，杜绝简单粗暴的“扫荡式”、“封杀式”、“铁面式”“钓鱼式”等执法方式，确保执法公信力;通过完善执法程序、规范办案流程、明确办案时限等城管执法规范化建设，形成长效机制，依法管理好城市，让路更畅、街更净、城更靓，市民幸福感更强。
  三、创新城市管理方式
  当前，我市城市管理还存在管理方式落后，管理措施信息化手段运用不够等问题。随着近几年来我市城镇化的快速推进，城市骨架不断拉大，传统的城市管理手段、方法、模式难以跟上发展的需求。城市品质提升，在客观上对城市管理提出了更高更多的要求，因此必须创新城市管理模式，实施数字化、智能化的城市管理模式。建议：一是尽快启动数字化城管系统建设。目前，我市中心城区市级数字化城市管理系统尚未启动建设。各相关部门都是各自建设面向本行业主管部门的纵向信息专网业务系统，实现行业内部纵向连接，但是部门间信息系统平台之间完全独立，没有相互连接，不能实现资源共享和互联互通，无法形成城市管理合力。建议我市尽快按照住建部《数字化城市管理模式建设规则》启动数字化城管系统建设，做好与公安机关公共视频监控系统的资源共享，将中心城区内城市管理相关信息进行收集录入、分类编号，纳入监控范围，并制定城市管理问题分类处理标准和工作流程，实现城市管理可视化、信息传输快捷化、处置程序规范化、案件查处及时化。同时将城管指挥中心作为数字化城管系统的配套同步建设，设置专人在指挥中心开展视频监控、信息采集、案件受理、案件派遣，受理和处置市民城管诉求。二是实施网格化管理机制。把中心城区划分为若干单元格，实现城市管理无死角、无空白。将单元格管理责任落实到人，按照“定网格、定人员、定时间、定标准、定责任”的总体要求，实行包干负责制，并结合城管数字化平台制定专门的考评奖惩机制，坚决克服城管工作人员出勤不出力、到岗不作为、履职不尽责的现象。三是积极探索多种城市管理方式。利用社区、街办、小区物业人熟、地熟、情况熟的特点，探索“城管+社区”、“城管+物业”、“街长制”等新型城市管理模式，尤其是在环境卫生、充分发挥社区、街办、物业覆盖面广、信息灵通的特点;在城市道路交通管理上，实施“交警+城管”管理模式：动态车辆的违法、违章、违停一律由交警部门负责管理，静态车辆由城管负责管理。静态违章、违法、违停的车主没有在限定的时间内到城管部门接受处理的，即移交交警部门处理。建立城管执法与公安交警联勤联动机制，充分整合资源、发挥职能互补，提高城市道路交通管理实效;推行街道分级管理模式，从城区实际出发，根据街道交通功能、商业繁荣程度、城市景观线和对沿线建筑物的服务功能等差异，划分为严管街、一类街、二类街和三类街。严管街主要指城市建成区内的重要干道，一类街主要指城市主要干道，二类街主要指城市主次干道，三类街主要指城市辅助性街道和背街小巷。城区各街道根据分类定位，制定管理标准，实行街区业态布局管控，分别按照严禁、严管、严控和规范的原则落实精细管理。引入市场化机制，通过政府购买服务的模式，将城市管理区内的环境卫生清扫、园林绿化管养、市政设施维护、公共交通运营推行市场化作业，外包至专业化的企业，政府“养事不养人”，城管局通过制定相应的考评制度，对承包单位进行监督、评价、考核和奖惩。进一步提高此类事项的管理效率、节省市政管理成本。
  四、加大城管投入力度
  近年来，我市依托“创卫”、“创森”等创建活动，在城市基础设施建设、环境卫生保障、城市园林绿化等方面进行了大量的投入，城市面貌有了很大的改观，但是较之广大市民对于城市管理方面日益增长的需求，还有很大的差距，必须继续加大投入力度。建议：一是强化城管队伍建设。根据安康实际，按照城市人口万分之八的比例，配备相应的市、区城市管理部门的人员力量，保障专业队伍规模符合工作强度需求;参照公安部门标准，出台相应的政策规定，提高城管执法人员尤其是一线执法人员的待遇。建立城管执法队伍教育轮训、督查考评等制度，促进城市管理工作水平不断提高。二是加强城管经费投入保障。建立与城市发展速度和规模相适应的城市管理运行经费保障机制，加大财政支持力度，将涉及中心城市管理的设施建设运行、城管行政执法等所需经费按照一定分担比例纳入市区两级财政预算予以保障。建立执法设备、装备配备的制度化机制，根据城市管理工作对硬件投入的不同需求，保障数字化城管平台、移动执法单兵装备、执法用车、执法服装、办公用房及设备等相关数字化、信息化、机动化设施设备，保障相关工作开展能够及时反应、迅速到位、高效处置。三是加强基础设施建设投入。当前我市城市管理还存在马路市场和流动摊贩多，车辆乱停乱放严重，交通秩序混乱等情况，解决这些问题必须通过加大基础设施建设投入。要通过科学规划、建设和管理城区农贸市场来引导摊贩定点集中经营，从而逐步取缔马路市场和流动摊贩。对于车辆乱停乱放，一方面要加大停车场的建设和投入使用力度，确保车辆有地可放，最终彻底取缔主干道上的停车位，确保道路畅通;两一方面加大道路交通执法力度，通过法律的手段减少车辆乱停乱放。
  五、加快城区北迁步伐。
  近年来，安康经济社会的快速发展，江南城区城市建设也取得显著成效，有力促进了经济发展和民生改善。但随着人口的数量急剧增加和机动车辆爆发式增长，受承载空间不足加上公共基础设施建设滞后，江南主城区人员密集、交通拥堵、设施老旧等问题日益凸显，各类资源超负荷运转，随之而来的城市管理问题也十分突出。因此，疏解江南城市功能，加快城市北迁步伐，已成为解决安康城市管理问题的重要途径。建议：一是加快江北新区的建设速度。进一步加大对江北新区的投入力度，加快江北高新区建设步伐，通过完善的城市功能、健全的城市配套和优美宜人的居住环境，吸引更多的市民到江北新区购房兴业、居住生活，从而达到疏浚江南，重心北移。二是对江南老城区实施严格的规划管控。严控江南老城区规划建设强度，停止江南建成区新的住宅开发项目土地交易、规划和审批，停止除危房改造之外的私人建房审批，确保江南建成区常住人口只减不增。三是加快“退公还公”步伐。要通过腾退部分市、区机关单位公共资产，加快“退公还公”的实施步伐，把腾退的公共资产用于建设公共绿地、停车场、健身休闲等公共服务设施，不断完善公共服务设施，大幅提升城市品位，进一步优化江南城市管理格局，提升城市管理水平。